基层政府治理变迁的制度分析

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主要内容：四川省遂宁市市中区步云乡于1998年12月举行了全国第一例乡长直选，本文据此提出一种新的制度变迁理论假设，即“双向回应”型制度变迁模型，并分析了它的发展基础。认为目前中国基层社会和基层政府的合作创新，标明中国的制度变迁正进入上下互动的“双向回应”阶段。直选乡长这一新的制度设计与实施，使当地公共事物的治理获得了比较有效的“选择性刺激”，推动了乡域自主治理的进程。当然，这一刚刚出现的新生制度还带有其特定的脆弱性。


 


  关键词：基层政府?利益需求?公共事物?治理?制度变迁?制度创新


 


  一 引言


 


  中国改革开放20余年来，政府步入治道变革进程，过去纯粹的计划型政府正向市场型政府转变，决策集权型政府向民主参与型政府转变，单一权力中心的政府治理正向权威分散的多中心政府治理转变。其中，多中心治理方式的萌生引起社会各界关注，它主要体现在中央政府──过去唯一的权力中心对地方政府的放权让利以及政府还权于社会。社会利益的多元化和地方自主治理程度的提高，反过来又进一步推动中国政府系统治理变革不断深化。


 


  研究治理过程中存在的诸多因素，如集体行动者之间的权力依赖，多部门之间的合作、公私部门之间的责权划分、政府的组织框架、政府的任务和管理方式、社会自治网络及其功能等，都必须借助于“制度”这个最核心的变量。公共事物治理模式的转换和治理绩效的变化都与制度变迁有关。


 


  如果说改革开放之前和改革开放之初中国制度变迁的方式还是带有强制性的自上而下的供给主导型变迁，那么，随着市场化改革的深入进行，这种方式正在演化为一种新的、上下互动的、双向回应型变迁。在中央政府、地方政府、社会公众各方利益需求上下相互回应的流程中，地方政府尤其是作为基层政府的县乡级政府由于距离社会公众生活最近，因而具备了春江水暖鸭先知的便利，最先感应到民众的需要以及需要受挫而引发的社会及政治问题，同时又由于20余年改革开放所形成的地方利益的相对独立化，因此，基层政府和民众为实现共同目标，结成了一种新的合作博弈关系，共同成为制度变迁的初级行动团体。


 


  四川省遂宁市市中区政府，基于对当地民众对脱贫致富的强烈愿望和对官员腐败的强烈不满的回应，于1998年6月——11月在四川省乃至在全国率先实施了四例乡镇长、乡镇党委书记公选。在公选过程中，又基于对当地农民要求由自己直接选举乡镇长的回应，于同年12月进行了直选乡镇长的试点，试点就在步云乡。这是中国第一例乡长直选，是可以被载入中国政治发展史册的制度创新。


 


  本文基于此案例，提出并分析目前中国正在出现的双向回应型制度变迁方式，指出在目前的双向回应制度变迁流程中，基层政府和民众正在变成新制度供给的先行者。


 


 


 


  二 双向回应型制度变迁：一种新的制度变迁方式


 


 


 


  制度变迁是制度的替代、转换和交易的过程，具体地讲，制度变迁是一种目标模式——效益更高的制度对起点模式——原有制度的替代、转换和交易过程。制度变迁的主体分为初级行动团体和次级行动团体。初级行动团体预期到一些它现时不能获得的收入，但只要改变制度安排的结构就能获得这些收入。初级行动团体的决策支配制度创新的过程。在任何社会中，初级行动团体是制度变迁的主力军。次级行动团体帮助初级行动团体为获取收入所进行的一些制度变迁，它做出一些策略性决定以获取收入，如果它能够获得法律赋予的若干权力，就能够使初级行动团体的部分额外收入转化到它的手中。在不同的制度环境中，制度变迁的方式是不同的，初级行动团体和次级行动团体的扮演者也是不同的。


 


  诺斯认为，制度变迁具有路径依赖。有两个因素决定制度变迁的路径：收益递增和不完全的市场。在收益递增和市场不完全性增强的情况下，制度变迁的路径机制会自行强化并发挥作用，这些机制是：1、随着一项新制度的推行，设计该项制度的初始成本、追加成本会逐渐下降；2、学习效应，即适应新制度而产生的组织会抓住制度框架提供的获利机会从事获利行为；3、协调效应，即通过适应新制度而产生的组织与其他组织缔约，以及具有互利性组织的生产与对制度的进一步投资，实现协调效应。更为重要的是，一项正式规则的产生将导致其他正式规则及一系列非正式规则的产生，以补充和协调这项正式规则发挥作用；4、适应性预期，即随着以特定制度为基础的契约盛行，将减少这项制度持久下去的不确定性.[2] 制度变迁的方式有两种，一是自下而上的需求诱致型变迁，二是自上而下的供给主导型制度变迁。在市场力量雄厚的社会，需求诱致型变迁是主要的制度变迁方式。对于一个政府长期集权且市场不发达的的国家而言，供给主导型制度变迁起着主要作用。


 


  本文认为，即使在以供给主导型制度变迁为主要方式的国家里，也不能说需求诱致型变迁不重要。实际上，在任何社会中，社会需求都是制度变迁的必要条件。因此，这两种方式的划分不应该是绝对的，在全球性市场化改革的浪潮中，一些界于这两种方式之间的新的制度变迁方式正在悄悄兴起。


 


  中国80年代改革开放以来制度变迁的主要方式是供给主导型制度变迁，但从此时开始，这种变迁方式就在向上下互动、双向回应型制度变迁方式转化，它表现在权力中心和地方政府及社会民众的相互博弈中。中央政府所进行的制度安排是基于社会民众的利益要求之上的，是对民众需求的回应，是在民众力量的推动下开始的。谁也不会忘记，经济改革的最初发起者是小岗村的18位农民，这种由社会基层突起的力量和利益要求，是中央政府提供新制度安排的不可遏止的动力。而由中央政府设计的权利界定的新规则，是在地方政府及社会民众的对之进行积极的回应中实施的。中央政府之所以成为新制度的设计者、供给者，除了由于传统的权力结构安排的制约以及历史的惯性使它在制度变迁的博弈中处于优势地位和支配地位外，还不能忽视另一个更重要的因素，即：制度是一项公共物品，进行制度创新是一项集体行动，一个有效的组织是一项集体行动得以实现的关键。诺斯说：“制度创新来自统治者而不是选民，这是因为后者总是面临着搭便车问题。”[3]正是由于经济人的理性，没有哪一个个体或包括地方政府在内的团体愿意、敢于或能够在全国范围内进行诸如家庭联产承包责任制这样的制度供给，换言之，这样正式的制度安排只能诉诸一个最有效的组织——中央政府。但这并不说明中央政府所进行的制度供给不是基于对地方政府利益和社群利益的回应之上，新近成为政治学热点前言的治理理论认为，进行集体行动的组织必须依靠其他组织，为达到目的，各个组织必须交换资源，谈判共同的目标；交换的结果不仅取决于各参与者的资源，而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境。[4]


 


  20余年的市场化改革，在中央、地方、民众的利益博弈中，一直以中央放权让利、政府还权于社群为主旋律。中央、地方、民众都在新的制度架构内寻求各自的获利机会。就中央和地方来说，首先在财权上初步划清各自的势力范围，但在部分事权如干部管理权方面犹在相争。但财权的相对均衡，已经使地方政府拥有了相对独立的经济利益。地方政府经济实力的提高所引起的自主力量的变化导致了重建新的政治、经济和约的努力，地方政府不再纯粹地行使行政代理职能，被动地贯彻中央政府的制度供给意愿，而是努力和中央政府讨价还价，努力谋求可以导致本地利益最大化的制度安排，或者采取策略退出中央政府的制度安排轨道，从事能导致本地利益最大化的制度创新。[5]


 


  地方政府制度创新的最大动力来自三个方面：


 


  1、政府组织内部的最大化利益

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