基层政府治理变迁的制度分析

镇长公选中，一个农民人大代表对此发表评论：不论上级在前边用了什么样的方法挑选这些干部，我们都不知道，我们只知道这是上级派来让我们选的，我们对当选的干部很满意，但是，最好以后让我们自己直接选。市中区委区政府立即回应了农民的这一需求。


 


  直选过程是农民和竞选者即未来的乡政府的反复博弈过程，博弈的筹码一方是选票，一方是施政纲领。结果，相比之下，一套旨在有效治理步云公共事物、较能体现步云农民利益要求的竞选方案，换取了农民的最多数选票。新的乡政府和农民之间增加了一种崭新性质的关系：契约关系。


 


 


 


  第四，步云乡自身的天然条件。


 


  第一条中列举的步云的公共事物决不仅仅存在于步云，在市中区其他乡镇、在全国农村尤其是中西部农村地区都普遍存在，但为什么直选会在步云发生？这里，起作用的是步云特定的天然条件，它比较符合集体行动得以实现的逻辑。步云乡幽僻闭塞的地理条件在一定程度上客观地减少了该制度创新所带来的社会震撼、影响和政治风险；步云乡小规模的人口数量，使这项集体行动易于实现。步云乡位于市中区偏僻一隅，乡情概况如下表：


 


 


 


 


 


 


 


 


 


  项目


 


 


  内容


 


 


 


  面积


 


 


  30余平方公里


 


 


 


  总人口


 


 


  16000，其中，4000余人在外地打工


 


 


 


  所辖村庄


 


 


  10个


 


 


 


  乡族群构成


 


 


  蔡、谭、周三大姓


 


 


 


  自然资源


 


 


  水田、丘陵坡地、渔塘、林木


 


 


 


  乡民收入构成要件


  外出打工回汇、分散型农业种植收入、家庭零星养殖收入、小规模商业经营收入。


 


 


 


 


  表中显示，步云乡是中西部的一个非常普通的村落群，土地总面积只有30多平方公里，下辖10个村庄，分别被称为第一、二、┄┄直到十村，全都掩映在茂盛的翠竹丛中，风景旖旎，它们相隔不远，散落在连绵的丘陵上。全乡总人口的规模较小，共16000余人，乡民中文盲比例近50%，在外地打工者达4000多人。乡族群构成比较简单，蔡姓为第一大姓，其次是谭姓和周姓。步云乡农业种植结构简单，主要是红薯、谷物，家庭养殖以猪为主。总起来看，步云乡幽僻闭塞，长期贫穷，只是在近年稍有起色。如果不是二年前发生在这里的乡长直选，它会和中西部其他千千万万的平凡的乡镇一样继续默默无闻下去。


 


  位置偏僻也许为制度试错提供了相对安静的演习平台。因为制度创新总是包含着风险，特别是在目前政府系统内自上而下的一元化命令结构还保持着巨大惯性的体制条件下，独辟蹊径者可能遇到的风险、阻力、压力是不言而喻的。因此，步云偏僻闭塞的地理环境，可看作是尽可能最大限度减少风险的一个特殊的外在因素。但即使这样，自从1998年底的乡长直选以来，步云乡声名鹊起，国内外有关的采访、报道和研究文论已达80余篇。


 


  更重要的是，步云乡人口规模小。根据奥尔森的集体行动理论，小集团即组成集团的人数足够地少的集团，更有条件促成集体理性的实现。因为人数少一方面意味着单个人的影响力将会相对提高，另一方面意味着由个人行动向集体行动过渡的成本大大降低。而在大集团中，即使存在着某种迫使或诱使个人努力谋取集体利益的激励机制，但因为集团规模大，成员多，从而使做到赏罚分明所花费的成本巨大，此外，分享收益的人越多，为实现集体利益而努力的个人分享的份额就越少。因此，大的集体行动难以实现，大集团的利益难以达到，小集体比大集体更容易组织起集体行为从而成功实现其公共利益。步云乡正是这样一个规模较小的集团。


 


  最后，不能不提及步云直选规则具体设计者的个人胆略和微观选择。这是一项处于政治过程内部的具体行动者和处于政治过程之外的观察者研究者协力而成的作品，对民主的理念是他们合作的底蕴。


 


 


 


  四 新制度效率：步云直选后的治理模式和治理绩效


 


  一项新的制度安排必然引起政府治理模式的转换，从而直接影响治理绩效。直选后的乡政府是步云第十二届人民政府，由于和以往相比产生乡行政首长的路径发生的逆向性变化，即由实际上的自上而下的任命变为实际上的自下而上选举，同时由于乡行政首长竞选时的施政纲领与村民的选票达成了交易，在现有的政治体制框架内乡政府与村民的关系增添了契约成分，因此，乡政府治理过程中存在的组织架构及其平衡程度，乡政府的责任取向，乡政府和村民委员会、村民组、村民的责权界限，以及区、乡、村三级集体行动者之间的权力依赖，乡政府公共管理的功能、方式，乡政府公职人员的角色意识等都会发生或将会发生新的变化。就目前而言，步云的治理模式所发生的或大或小的变化是：


 


  1、治理结构与方式


 


  治理结构主要包括步云乡政府内部的组织机构设置及人员编制、乡党委与乡政府的权力关系、乡人民代表大会与乡政府的权力关系、乡政府与各村民委员会的关系等。


 


  就乡政府组织机构人员设置而言，根据1998年12月2日十一届乡人大主席团第十五次会议通过的《遂宁市市中区步云乡选民直接选举乡人民政府乡长试行办法》第七条规定，乡长向乡人大主席团提出副乡长的候选人，由乡人民代表大会投票选举；乡长在乡人民代表大会会议20天后到1个月的时间内，提出新一届政府的组织人员，报乡人大主席团批准。1999年1月4日，新一届乡人民代表大会通过决议确认由全体选民选举出来的乡长资格。然而，在组建乡政府内部组织机构时，由于各种压力，经直选产生的乡长没有能够自己组阁，结果是；除乡长之外，乡其他组织机构人员的产生方式和过去一样，其中，乡党委书记依然直接由上级即市中区党委任命。目前，步云乡党政组织机构架构和邻乡镇几乎没有多少区别，但乡政府人员精简了，目前编制23人。


 


  变化较大的是乡政府各组织机构的职责取向，即重点围绕乡长施政纲领展开工作，同时履行原有的一般行政管理和公共服务职能。乡党委、市中区党委政府与步云乡政府的关系依然是领导与被领导的关系，不过，乡党委、市中区党委政府的工作方式发生了重心偏移，乡党委的工作重点主要根据乡行政首长的施政纲领而确定，区委区政府在领导该乡工作时也具体考虑到这一点，总之，在不同层次上都最大限度地给予乡行政首长自主权。


 


  在所有的权力结构中，尤为引人注目的是乡人民代表大会与乡政府的权力关系。根据《遂宁市市中区步云乡选民直接选举乡人民政府乡长试行办法》第七条规定，当选乡长经乡人民代表大会确认以后，在乡人大主席团主持下宣誓就职，行使乡长职务；乡长施政纲领在人大会上宣读。第九条规定，乡长任期满一年以后，每年要向乡人民代表大会述职一次，各选区派出代表联席或旁听；乡人民代表大会认为乡长履行施政纲领不完全、或履职不当时，可以对其提出质讯、弹劾和罢免，经10名以上乡代表提议、乡人民代表大会2/3以上的代表通过，可以罢免乡长。直选后两年来，乡人大对乡行政首长已经建立起事实上而非形式上的监督与被监督机制，乡长通过对人大述职向选民负责，并在接受乡人大监督的同时直接接受选民的监督，即各选区代表在乡长进行述职报告时联席或旁听。由于在乡长竞选时，其竞选纲领与选民选票达成了交易，选民对其执政三年中如何治理步云的意向预先明了，所以，选民和乡人大对乡长的监督就变得具体、清晰并且易于操作。


 


  在乡之下，还有二个层次的村民自治组织，一是村民委员会，全乡共10个，二是各村内部所划分的数个村民组。村民组、村民委员会、经直选诞生的乡长及其领导的行政系统共同构成了步云乡民的自治网络。队长和组长，成为上下之间双向回应流程最末端的沟通枢纽：对乡政府，负责表达村民的利益要求、政策建议及对政府行为的不满；对村民，则传达乡政府的决策意图

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