基层政府治理变迁的制度分析

追求，如财政收入，部门扩展，机构升格以及个人升迁等等。


 


  2、当地民众的利益要求。就民众尤其是农村地区广大民众需求而言，随着农村经济改革的持久进行，区域发展战略的推行及其取得的成效，社会流动机会的增加，受教育程度的提高，农村城市化步伐的加快等因素，同时由于制度变迁的学习效应，民众的利益需求获得了刚性增长，要求发展本地社会经济文化的愿望日益强烈。但是，现行的政治管理和行政管理体制与这种愿望的实现之间具有某些错位，于是民众制度创新的需求也日益高涨。在现有的规则约束下，民众的这种需求一般通过三个途径反射出来，一是在由中央政府提供的游戏规则框架内，寻找获利的机会，如通过完善村民委员会提高自主治理水平；二是以非常规的渠道，组织一些临时的、甚至是很大的集体行动，向政府表达不满；三是预期现有制度不能提供的利益收入，自主地突破现有的制度框架，寻求更大的、更直接的获利机会。


 


  但是，如前所述，由于制度是一项公共物品，制度创新是一项集体行动，而且由于地域性群体只是一种潜在的集团，由于经济人的“搭便车”偏好和其他机会主义诱惑，以及人们普遍存在的“理性的无知”，更由于旧的“选择性刺激”具有巨大的惯性，所以，设计、组织实施新制度的具体操作行动难以由分散的民众承担。就一个地区而言，能够担当此项任务的最有效的组织是地方政府。


 


  3、地方政府之间的制度创新竞争。


 


  自市场化改革以来，随着地方利益的相对独立化，地方政府之间的竞争迄今为止已发展到第四个阶段即以追求效率为导向的制度创新竞争，前三个阶段分别是：生产所需的原材料竞争、产品市场竞争、争夺投资和人才的政策竞争。当然，由地方政府自主实施的制度创新能在多大程度上背离中央政府的制度供给意愿，还要视正式制度规则的变通余地而定。[6]


 


  县乡两级政府作为政府系统的基层，组织规模小，根据奥尔森的理论，容易实现集体行动；又由于它距离最高权力中心远，因而容易在制度的边际上发掘活动空间，进行制度创新；同时，还距离民众最近，能够优先、真实地感受到民众的需求，于是在一定条件下，基层政府和民众的制度创新需求有效结合，形成一种新的双向合作的关系：民众需要à政府回应à政府设计新规则à政府动员民众à民众政府合作推动制度变迁à民众监督和检验新规则的实施及其效果。从而，在以数量递增的改革战略中，相互促动上下回应，进行突破性制度创新。这是对以往政府单纯地实施政治管理与行政管理、民众只是单纯受众的局面的一种质变。


 


  “双向”，即自下而上和自上而下。民众的需求通过各种表现、方式而发布出去，被政府感知；基层政府把分散的福利偏好予以整合，成为新制度设计的民意基础，并反过来动员民众，使之接受新的、糅合进基层政府自身偏好的制度系列；民众通过和基层政府讨价还价，从而使新制度生效。四川省遂宁市市中区步云乡的乡长直选所演示的正是这样一种新的制度变迁模型。


 


 


 


 


 


  三 基层社会与基层政府的双向回应型制度创新：步云直选的逻辑


 


 


 


  中国20余年制度变迁的历程为步云乡长直选提供了广阔的背景。经济改革的深入进行把基层政府和民众的寻利欲望大大地调动起来，以建立健全村民委员会为核心的乡村民主化运动的深入进行则提高了村民自主治理的欲望，现有体制框架所不能提供的寻利机会刺激了基层政府和民众的制度创新愿望，于是基层政府和民众为了共同的目标——新制度安排的潜在收益共同扮演起制度创新的初级行动集团的角色，他们的分工是：民众要求满足其利益需求的愿望和行为对基层政府产生促动力，基层政府则具体设计和组织新制度的实施。步云直选案例发生的逻辑正是如此，具体可从以下几个方面进行分析。


 


  第一，农民寻求最大化利益愿望的强化。


 


  把分散的、具有个体化色彩的步云农民的利益偏好加以集合，实际上是一揽子公共事物，具体包括：1、拓宽农业与农村经济发展的渠道，脱贫致富；2、减轻农民负担；3、名副其实地发展乡村九年制义务教育； 4、保障区域内的公共秩序和公共安全；5、修建与维护包括道路、水利、集市、通讯等基础设施；6、治理污染，保护居住环境；7、政务公开和廉政建设；8、土地、水、渔塘、灌溉渠道等公共资源使用权的公平分配与管理。


 


  虽然这些公共事物与每个当地农民的切身利益密切相关，虽然当地农民要求解决这些公共事物的呼声高昂，事实上没有谁会主动为实现这些公共利益而努力。以步云的道路为例，在直选乡长之前，步云乡的主要道路是一条起伏不平的烂泥路，乡民们在这条烂泥路上走了几十年。烂路存在几十年的原因，与其说是当地财力有限，不如说是由于普遍存在的个人理性算计和搭便车心理，因为在既定的产权制度约束下，修一条好路属于公共性的集团收益，当道路修好之后，集团（步云乡）内的每个人都不会被排斥在享受平坦道路的范围之外，所以人人都存有让别人努力自己坐享其成的心理。正因为如此，不管村民如何精明地追逐自己的利益，但对大家都有好处的公共利益 —— —条好的道路就长期被束之高阁，无法自发地出现。


 


  同时，由于过去的全能主义政府管理模式的惯性影响，农民都把解决公共事物的希望寄予乡政府。但原有的、只负责执行上级命令的、以强制性管理手段为主的基层政府管理体制在解决公共事物方面显得力不从心。于是，诸如此类的问题年复一年地储存着，旧的问题尚未解决，新的问题又不断出现。农民利益需求得不到满足，即不约而同地采取了一种最具中国特色的表达方式：对基层政府的怨言年复一年地积累着，不信任度日渐增强，双方关系张力日益拉紧，如果遇有刺激性强的导火索，不排除会产生非理性的集体行动。


 


  任何改革都是针对问题而进行的。问题的存在表明了旧制度的失衡和安排新制度的必要。


 


 


 


  第二，基层政府对农民利益需要的回应及其本身的制度创新需求使之成为有效的组织。


 


  新制度经济学的一个基本论点是，有效组织是制度变迁的关键。步云乡的上一级——市中区区委和区政府对步云直选的设想、发动和成功地组织实施，为这一论点提供了又一佐证。有效组织的标志是看它是否具有创新能力，而创新来源于对现实需要和存在问题的回应。市中区区委区政府近年来的系列创新行为标明它正是这样一个有效组织：基于对当地农民憎恨官员腐败行为的回应，在多年的村委会选举经验基础上，于1998年6月在该区保石镇组织实施了中国第一例镇长公选；11月，在该区横山镇组织实施了镇长公选；同期，在该区莲花乡和东禅镇，组织实施了乡镇党委书记公选。乡镇长和乡镇党委书记公选在四川省乃至在全国均开了先例。[7]1998年12月，这个有效组织又开始了另一场操作——乡长直选，从而在基层政府干部制度改革方面走在了前列。


 


  市中区委区政府制度创新的动力除了来自对当地农民利益需求的回应外，还来自欲在目前地方政府之间所展开的制度创新竞争中名列前茅的愿望。步云希望中央政府正式承认它为“直选第一乡”，就很能说明地方政府在制度创新进入权方面的激烈竞争。


 


  第三，农民对新制度的回应及其与基层政府的选择博弈


 


  为了推行由政府设计的新规则，市中区委区政府在当地民众中进行了广泛的宣传和动员，这与民众的参与愿望相吻合，民众以积极的行动回应了区政府的动员，并在实际的制度创新过程中推动区政府再次创新。步云乡长直选思路的直接提供者是农民。乡镇长和乡镇党委书记公选实验、村民委员会选举的实践经验使当地民众认识到由农民直接选举出能给农民带来最大化利益的最合适人选是最佳的制度安排。于是，在横山镇

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