发展社会中介组织新探

【本文由PB创新网为您整理】  ( 提要 社会中介组织可以区分成若干种类型。发展社会中介组织是扩大社会自治的重要途径，可以为社会提供更多、更有效的公共服务。社会中介组织的发展是一个历史的过程，在现阶段，我们既要依靠政府，亦要依靠社会自身，积极培育和发展社会中介组织。)

    近年来，社会主义市场经济建设正向纵深发展，政府职能转变又有了新的战略思路，与此相伴生的社会中介组织问题既是一个实践性问题，也是一个理论性问题。笔者以为，社会中介组织在社会发展过程中起着积极的促进作用，是一个历史的过程。当前，我们既要依靠政府，亦要依靠社会自身，积极地培育和发展社会中介组织。

一

    中介组织广泛存在于社会之中，是沟通政府、社会、企业、个人相互关系的桥梁。按照起作用的方式和范围的不同，中介组织可以分为三种类型:其一是政府中介组织。中介组织当然是一个相对独立的社会主体，但政府中介组织与政府的关系较为密切。这类组织通常承担政府委托的事务，组织的重要人员由政府负责任免，组织经费主要由政府财政划拨。这类组织官办的色彩较为浓厚，所以，在国外，通常称之为半官方机构。 其二是市场中介组织。这类组织以市场服务为中心，是横向间各个市场主体、纵向间市场与政府进行沟通联系的桥梁。但这类组织明确以盈利为目的，本身也介入市场竞争，也是市场经济中自我发展自我经营的主体，是一种自利性的第三产业。所以，从法律关系上，我们把它划归为企业法人。其三是社会中介组织。社会中介组织运作旨在体现社会自我发展的自律管理，它通过咨询、协调、培训等功能作用，帮助处于微观层面的社会主体单位实现自我约束、自我服务。社会中介组织明确以服务为手段，以满足公众需要为宗旨。这类组织可以有一些经营性行为，但不以盈利为目的，属于社团法人范畴。国外有时把社会中介组织称为第三类部门，意指在公共部门和私营企业之外的一种社会组织。“这一类部门的组织是由私人所拥有或者控制的，但同时又是为了满足公众的或者社会的需要而存在的，其目的不是为了积聚私人财富。“[1]
    政府中介、市场中介和社会中介这三种组织有密切的联系，有其共性的地方。政府中介组织、市场中介组织也都可以有监管市场的职能，像会计师事务所、审计师事务所就可以起到监督企业帐目的作用。但三种类型中介组织的区别也是明显的，一些市场中介组织，如广告公司、经纪公司与政府职能转变问题就没有多少直接联系。而且，笼统称之，难以对什么是社会中介组织进行定性分析，社会中介组织究竞是事业法人、企业法人还是社团法人？社会中介组织的服务功能究竞是手段功能？还是目的功能？退一步说，我们至多是在广义上把政府中介组织、社会中介组织和市场中介组织统称为社会中介组织，而狭义的社会中介组织是与政府中介组织、市场中介组织相对应的一种组织类型。以下本文所论，就是从狭义的角度界定的。 
    社会中介组织是社会主体结构中特定的组织形态，就一般的生成规律而言，它是在社会生产力发展到一定阶段，适应社会分工与合作的需要而产生，并随着社会分工与合作的不断发展而成长的。市场经济的发展进度、政府职能的管理幅度以及社会自治能力的发育程度是影响社会中介组织外在生成环境最直接的三种因素。市场经济是一种多元决策的经济形态，自主经营的机制使得企业可以进行自我决策，而自负盈亏的压力又促使企业力求形成满意的决策。在某种意义上，市场经济越发达，企业越独立自主，它对社会的依赖也就越大。企业需要一种社会组织作为中介帮助它获取全面的信息，协调企业间的矛盾，帮助解决生产经营中的困难，代表企业积极与政府沟通，反映企业的愿望和要求。从某种角度上说，政府职能的管理幅度是国家与社会关系的一种反映。政府职能越强，对社会的控制越严，社会中介组织的发展空间就越小。反之，政府收缩管理社会的范围，将一部分职能移交给社会，这也就给社会中介组织增加了成长的机会。
    在近代西方国家，小政府管理模式传统以自由主义为思想导向，对社会职能多采取自由放任政策，这一时期，社会中介组织发展就较为迅速。美国在20世纪30年代以前，社会中介组织就相当活跃。强政府模式以凯恩斯国家干预主义为原则指导，国家对社会实施全面干预，在这种政策约束下，当时社会中介组织的活动就受到很大的限制。社会自治能力不仅仅是经济制度、政治制度的产物，而且还是文化历史传承作用的结果。在西方国家、社会自我管理有比较久远的历史传统。美国社会的平民主义精神促发了公民的政治参与、行政参与热情。荷兰的社团主义、支柱化和共识民主被认为是社会化管理的社会基础。瑞典“意义深远的合作主义制度安排使得瑞典决策独具特色，也使得利益集团渗透到从政策酝酿到政策执行的全过程。行政自治问题在许多方面与瑞典的合作主义制度安排相联系。”

二

    在我国，从20世纪90年代开始，建立和发展社会中介组织被提到议事日程。在理论上，也引起政治学、经济学、社会学等学界的广泛注意。这说明，社会中介组织对社会发展的意义作用是多方位的。从行政学的角度看，社会中介组织帮助政府承担了相当部分的微观管理职能，政府进入掌舵的角色，着重考虑总体决策、发展模式、体制创新等战略问题，有助于政府提升宏观调控整合能力。同时，社会中介组织发展自身优势，提高了市场和社会的有序程度，也为政府宏观调控奠定了良好的微观基础。社会中介组织帮助分解了政府的部分职能，为机构精简、人员分流、财政减负提供了一幅治本的药方。从经济学角度讲，社会中介组织可以在相当程度上提高市场自我组织能力，促进市场经济建设。社会中介组织可以发挥“经济警察”的作用，维护公平竞争的市场秩序。“可在市场准入、监督、纠纷的解决、公证等多个方面规划企业的行为，使企业做到自我约束、彼此协调、调节和供给市场主体所需要的各个层次的资源。”[3]社会中介组织可以利用独立、公正的特点，通过居间媒介和合法介入，校正市场偏差行为，促进市场的规范交易。社会中介组还可以发挥其信息、咨询、协调的功能优势，破除产销间的行政障碍，拓展市场空间，促进交易活动顺捷进行，如此等等。笔者认为，社会中介组织对社会发展的意义可以概括为以下几点： 
    首先，发展社会中介组织是扩大社会自治的重要途径。马克思主义认为，社会决定国家，国家权力是社会主体活动的结果，国家权力来源于社会，最终又回归于社会。建立无产阶级专政的国家，是实现国家向社会回归的第一步，社会主义半国家的历史使命就是积极创造条件，逐渐淡化公共权力的政治色彩，不断扩大政治参与、行政参与的内容。马克思所讲的“社会把国家政权重新收回的过程”也就是国家自行消亡的渐进过程，实现共产主义的自觉过程。“历史的任务就是要使政治国家返入实在世界。“[4]在这个过程中，国家权力、政府职能逐渐缩小和社会自治不断扩大同步发生作用。政府职能社会化管理也就是国家权力逐渐缩小的过程。在现阶段，政府职能社会化管理的内容主要是指那些与人民群众日常生活直接相关的经济、文化类的社会事务，采用的方式要综合考虑到社会自治已有的基础和社会吸纳管理能力。发展社会中介组织的过程也就是不断扩大社会自治的过程，实现国家逐渐回归社会的过程。 
    其次，发展社会中介组织可以为社会提供更多的公益服务。政府管理是有缺陷的，存在着失灵现象。市场通过竞争来配置社会资源，通过价格来调节社会供求关系，但市场竞争也可能形成新的垄断，这种垄断性的价格就无法反映市场供求的真实变化。同时，自发性的市场竞争容易造成无序，市场规则和商业契约需要有一种强

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