发展社会中介组织新探

有力的政治保障机制。企业是市场经济中独立的决策主体，面对激烈的市场竞争，必须建立明确的经济效益指标，具备积极进取的创新精神，适应急速变化的市场形势，不断提高产品的质量和科技含量。但企业以盈利为目的，自身经济利益与社会公共利益的关系是一个经常性的矛盾。市场、企业也是有缺陷的，也存在失灵现象。“赢利性公司做生意就是为了赚钱，而政府机构对省钱又几乎没有兴趣。”[5]在某种意义上，通过社会中介组织可以在政府和市场、企业之间做出一个新的选择，发挥社会中介组织作用可以在一定程度上弥补政府失灵和市场失灵现象。社会中介组织做的是一种社会自我管理的工作，不以盈利为目的但又必须讲求成本，不图赚钱但须讲求省钱。社会中介组织以社会自我服务为轴心，以人群关系、团体关系为纽带，强调行业精神、团队精神，突出人伦情感、社会关怀，在公共性、技术性、事务性的服务工作方面具有自身的优势。“重要的事情政府干，填空补缺的事由第三部门干。” [6]在美国，由社会中介组织提供的公共服务占有相当比例，据一份调查显示“马萨诸塞州非政府组织的社会服务提供的资金从1971年的2500万美元增加到1988年的7.5亿美元。覆盖了3500多个单独合同和拨款项目。”[7]尽管说这里指的非赢利机构可能包括一些其它的中介组织，但社会中介组织无疑占有较大的份额。 
    再次，发展社会中介组织可以为社会提供更有效的公共服务。企业要在激烈的市场竞争中立于不败之地，必须提高产品质量，保证顾客满意，获得市场信誉。政府的职能主要是为社会提供公共服务。与企业生产不同的是，政府行为基本上是垄断性的，政府的公共产品缺乏直接的市场检验机制。外在竞争压力不足，很容易导致政府内部在提高公共产品质量的问题上动力不足。正因为此，官僚主义、效能低下成为一种比较严重的政治社会现象，公共悖论提升为一个世界性的难题。解决行政效能问题有多种途径，发展社会中介组织是一种行之有效的制度安排。政府把一部分公共服务职能移交给社会中介组织，政府是公共产品的提供者，但不一定再是直接的生产者。在一定范围内，政府从卖家转变为买家，从服务的单一的提供者变为服务的多项的选择者。政府掌握了选择的主动权，可以提出明确而规范的质量标准，制立严格而周密的监督细则，要求生产公共产品的社会中介组织在横向之间展开竞争，货比三家。社会中介组织要在竞标中取性并能获得稳定的发展，就必须不断探索服务规律，发挥专业技术优势，提高服务水平。在服务成本没有增加的情况下，服务主体角色的互换，提升了服务品位，社会由此获得了更有效的服务。约翰霍普金斯大学的莱斯特萨拉蒙认为，第三部门集“政府之所长，即筹集各种资源，通过民主政治程序设定社会需要的优先目标。与此同时，又利用私营部门之所长，组织商品和劳务的生产。”[8]

三

    进入20世纪90年代以来，新的发展战略，使社会中介组织获得了巨大的发展空间。但同时我们要清醒地意识到，由于历史的原因，社会中介组织长期处于萎缩状态，社会自我管理的能力发育很差。短期的催生促进了发展，但是，无论在质上还是在量上，社会中介组织都还有许多不尽人意的地方，需要我们花大力气做好发展工作。 
    为了在生产力水平极其低下的基础上能够迅速建立社会主义制度，巩固农业集体化和城市经济国有化；为了实现加快推进国家的工业化、优先发展重工业的发展战略，建国伊始，我们建立了高度集权的行政管理体制。我国的实践证明，在一个落后的国家要建立和发展社会主义，当初的这样的一种制度安排和战略设计是必要的。但是，无产阶级在夺取政权后这样的一种权力走向与马克思主义创始人的设想有很大的差别。恩格斯曾经说过：“随着社会主义制度的确立，国家对社会关系的干预将成为多余的东西而自行停下来，对社会的管理将代之以社会自治。“[9]高度集权的行政管理体制在实践中也引起了诸多不良后果。在国家政权机关内部，长期困扰的机构膨胀、人员臃肿、财政不堪重负等问题与几乎无所不包的政府社会管理职能有着直接的关系；为人民群众所深恶痛绝的贪污腐败、官僚主义、行政低效等问题也总可以从行政权力过于集中身上找到某种解释。在国家与社会的关系上，国家权力无所不在、全面逞强，社会自我管理、自我发展的能力受到严重抑制。当时，行政权力是任何个人、组织要和生产资料进行联系的唯一中介，甚至“连天然应当分散的个人决策，如消费选择、职业选择，甚至衣食住行等个人生存和发展的机会和资源，都在很大程度上依赖于行政协调，由行政机关集中掌握。”[10]公民缺乏自我管理的保障机制，社会组织被具有严格隶属关系的单位所替代。“维系社会的主导关系是行政性的隶属关系，个人依附于单位，单位依附于国家行政部门，社会成员被组织到一个个具体的‘单位组织’，而单位组织则归口到相应的行政部门并获得相应的行政地位，个人则因单位组织所处的行政地位而获得相应的社会权力。“[11]高度集权的行政管理体制和计划经济体制的共同作用，社会中介组织缺乏成长的土壤，在很长的一段时间，社会中介组织甚至不被提及。改革开放之初，我们进行了行政体制改革，理顺条块关系，实施权力下放，但这只是在行政体制内部的一种权力格局调整，尚未触及到国家与社会的关系。
    对于20世纪90年代以来逐步建立起来的社会中介组织进行分析，也可以发现诸多不够规范的地方，最突出的表现是法制建设的滞后。至今为止，尚没有一部关于社会中介组织的总体发展法规，各种具体类型的社会中介组织法规也严重缺乏。这个症结导致了社会中介组织发展许多不正常的现象，具体表现在：①依法设立有障碍。大部分社会中介组织或者是行政命令的产物，定机构、定编制、定规格，无法独立开展业务活动；或者是纯碎的民间社团组织，缺乏法律的保障。②依法管理有障碍。一些政府部门仍然沿袭计划经济的管理模式，受利益驱动的影响，部门垄断、地区封锁的现象还较严重。③依法监督有障碍。由于无法可依，一些社会中介组织违规操作，有背服务宗旨，在社会上造成不良影响，给国家带来损失，但政府方面缺乏经常监督和有效制裁的法律手段。此外，社会中介组织还有一个比较普遍的问题是人员素质差、组织结构不合理，这直接影响了服务质量。 
    发展社会中介组织，需要多方面积极努力，针对我国特殊的国情，政府要从外部环境的角度起积极的培育作用。法制化是实现社会公平、公正的保障，依法治国反映了现代化的内在需求。改革开放以来，在政府管理社会方面，《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政复议法》等多部法律法规已陆续出台，在规范市场主体方面，我们也逐渐建立起《企业法》、《合同法》、《反不正当竞争法》等一系列法律规范。现在迫切需要的就是在中观层面尽早制定《社会中介组织法》、《中介组织条例》、《执业条例》等法律法规。在这个问题上，国外的社会中介组织建设已有不少的实践，值得我们研究。一般情况下，国外的社会中介组织都是根据某项法律而产生，遵从特定的社会中介组织法律而运作的。我国香港地区在这方面也有不少成功的经验，如香港旅游协会就是根据《香港旅游管理条例》挂牌运作的。 
    作为社会中介组织自身，更要有一种强烈的意识，抓住机遇，迎接挑战，加强自律，严肃整治那些不规范行为。尽快提高人员素质，提升服务档次。通过良好的服务，使政府放心、社会满意。通过服务赢得信誉，在站稳脚跟的基础上，不断壮大组织规模，在国家与社会之间，形成一种不可替代的活动空间。当然，在这个发展过程中，同样离不开政府的扶持。笔者以为，发展社会

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