基层政府治理变迁的制度分析

以及乡以上政府的决策。乡政府、村民委员会和村民组由过去自上而下单向度的管理与被管理关系正逐步变为为共同目标而互动合作的关系。


 


  2、治理业绩


 


  直选对步云农村社会发展所产生的作用首先是积极的，主要表现在以下二个方面：


 


  一是乡政府从乡长到一般公职人员角色意识的变化，即履约意识生长，责任向度不再仅仅对准上级而首先是对准全体乡民。作为中国第一个经直选产生的乡行政首长，步云现任乡长谭晓秋先生感到了前所未有的压力——兑现在竞选时对村民许下的诺言，“总的感受是很累，很忙，所有的努力都为了那10条承诺，现在已基本实现了9条，只有水利工程还没有修建，因为总预算需要300万元左右，乡财政拿不出这笔钱，也不能再向村民筹资增加他们的负担，所以很苦恼”。[8]在其他人的采访中，谭先生也不断表示，自己是被选举上任的，在选举中村民对自己投了支持票，因此上台后时刻不敢忘了选民，不敢欺骗选民，不敢忘了对选民的承诺。[9]在处理与上下级的关系时，“首先为诺言负责，但党的领导谁也不能违背，对上级负责也不能违背”。[10]勿须讳言，直选产生的乡长及其乡政府必须与现有的政治制度寻得结构性和谐，但首先为诺言负责，就是为步云人民负责，这与坚持党的领导在原则上是一致的。


 


  二是公共事物治理效率的极大提高。在竞选时，谭晓秋先生以10条承诺赢得了竞选，这10条诺言就是他执政后治理步云的施政纲领：（1）修建乡级公路；（2）开通电视转播网；（3）铺设电话光纤，改变步云通讯落后状况；（4）修建场镇、商业街；（5）治理污水污染；（6）修建水利工程；（7）发展果树种植业、养殖业，带动步云农业发展；（8）整修乡村学校建筑；（9）实行政务公开；（10）进行廉政建设。显然，这10条治理措施都旨在实现步云的公共利益。到2000年12月下旬，这些公共事物绝大部分已被或正在被高效率地实现：乡级公路已经修了⒋9公里，电话光纤铺设完毕，过去全步云乡只有乡政府一部电话的局面正在被迅速改变；电视转播网已开通；场镇也已建好，街道整齐，集日生意红火；基础教育在步云受到高度重视，步云乡小学修茸一新，孩子们已从过去的危房中迁到新学校；教师职业在步云乡成为令人羡慕的职业，每月工资都能够按时足额发放；果树种植和渔塘养殖及家兔养殖已在发展，步云过去单一的农业种植结构正在改变。在廉政建设方面，为农民所深恶痛绝的吃喝风已有了具体的制度约束。


 


  步云直选是由区、乡、村三级组织共同完成的集体行动，由此所产生的步云乡政府公职人员公共服务角色意识的强化、首先对选民负责的责任取向的转化、以及这种强化和转换所引起的在公共事物治理方面的高效率已经证明了它的可行性。市中区委授予步云乡“四好”：学习好、团结好、勤政好、廉洁好。谭晓秋先生个人也被授予“四好”：上级政府评价好、同事评价好、人大评议好、同上级相处好。


 


  但是，对步云治理的绩效评价，最有权威的应该是制度创新的直接受益者——步云的普通民众。调查结果显示，步云农民的评判大致可归为以下几点：（1）新乡长工作很努力，因为建设工程太多，而且这是对群众许下的诺言，必须履行，如果不是乡长直选，这么多的工程不会这么快实现；（2）乡长压力也很大，也很为难，这不仅因为他的诺言，还因为上级也向他要钱；（3）农民负担更重，2000年上缴的各种税费各村在270元/人~300元/人之间，各村都需要贷款缴税费；（4）乡长很少下乡，很少与农民交流；（5）干部吃喝还很严重；（6）农民收入水平并没有提高，经济发展的步子不快。在这些评议中，农民对负担更重的问题反映最为集中。这既是全国农村存在的一个最普遍的问题，也是步云乡必然会出现的问题，它在一定程度上反映了新制度的脆弱性。


 


 


 


  五 新制度的脆弱性：步云的两难处境


 


  乡长直选带来的最大成效是乡长和乡政府在事实上开始直接对农民负责，这提高了公共事物的治理效率。但是，农民对近期福利的偏好与步云长期经济社会发展的需要之间、政府官员的政绩偏好与政府财政收入短缺之间所存在的矛盾，以及这一制度创新在目前中国尚属独树一帜、最高权力中心尚没有给予肯定所带来的孤独，使步云的步伐迈得比较艰难。


 


  就步云的孤独而言，最主要的渊源在于最高权力中心对乡长直选制度的负回应即未予肯定，以及本地的上级政府内部对此事的意见相左。步云及市中区一方面为此创举而自豪，一方面又胆气不壮。而最高权力中心是否、何时给予肯定，则取决于这一制度创新以及由于学习效应可能引发的同类制度安排是否为最高权力中心带来正的收益，包括：政治稳定程度、中央政府政策号令的有效执行程度、促进经济社会发展的程度。如果认可新制度所产生的收益小于维持旧制度所产生的收益，那么，在最高权力中心看来，旧制度就是对新制度的证伪，或者说这一创新仅仅是一次试错；反之，如果维持旧制度的收益小于实施新制度的收益，那么，最高权力中心就会在适当的时机予以认可，而这又取决于新制度所带来的治理绩效。


 


  就步云治理中的困难而言，农民负担重依然是问题的焦点。然而，必须看到，此时的负担不同于彼时的负担，因为农民看到了他们掏出的钱变成了他们脚下的路，变成了宽敞的街道，变成了安全的校舍，变成了他们人人都能享受的公共利益。但是，长期的贫困使普通民众对新的制度寄予了过高的期望值，可直选不是万能的，作为民主方式的一种，作为一项刚刚诞生的新规则，它不能解决选民的近期福利偏好与步云长期经济社会发展的需要之间的矛盾，也不能解决政府官员的政绩偏好与政府财政收入短缺之间所存在的矛盾，更不能解决目前主流制度框架内所存在的痼疾，它还需要其他一系列相关的正式规则和非正式规则与之协调配合。


 


  公共选择理论告诉我们，不同角色的行为偏好是不同的。由于政策效果的复杂性，大多数选民难以预测其对未来的影响，因而着眼于近期的影响，考虑眼前的利益，于是倾向于少纳税和少交公共费用，多获得政府或其它公共部门免费提供的公共产品，或者，愿意在眼前不付出成本而又能享受公共产品带来的好处，却不愿意为未来某个时期才能享受的公共产品而在眼前付出成本。选民的这种福利偏好是经济人理性使然，而不是是非判断问题。在调查中，一些村民抱怨，乡长在竞选时答应能从上边搞到钱来搞工程建设，结果却让群众分摊费用；另一些村民抱怨，他们目前并不打算装电话，却也要承担铺设光纤的费用。这些怨言正反映出选民的这种近期福利偏好。如果地方经济发达，政府财政收入丰裕，那么，选民的近期福利偏好会得到一定程度的满足。但事实是，步云有着长期贫穷的历史，而经济发展却不能在短短两年内一就而蹴，在乡政府财力有限、绝大多数乡民尚不富裕的情况下，公共物品的供给还必需民间资金的支持。


 


  一般而言，竞选官员的行为偏好就是希望在自己的任期中取得易于为公众感受到的功绩，讨好选民的近期福利偏好，两者在一定程度上达成契合。这是由于受选举周期或任期的影响，他们的时间贴现率要高于社会时间贴现率，其结果通常就是官员的短期行为和长远利益之间产生明显的脱离。这种现象被费尔斯顿称为“政治过程中固有的近视”。许多地方政府不顾生态环境进行开发建设，许多市政工程因规划不当、质次量差被届届政府重复挖沟不止，都是这种“近视”的表现。步云乡长的施政纲领中，除了廉政建设和政务公开外，几乎都是有形的公共项目供给，从官员自身的利益看，从官员的行为偏好和竞选对策的角度看，这是必然的。谭晓秋先生上任后，一方面努力争取上级的预算拨款，以减轻自己辖

上一页  [1] [2] [3] [4] [5]  下一页