论乡村三重关系

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摘　要:乡镇与村庄之间具有三重关系:一是乡镇党委与村党支部的领导与被领导关系;二是乡镇政府与村委会在村民自治事务范围内的指导与被指导关系;三是乡镇政府与农民在政府依法行政事务上的管理和被管理关系。第一重关系体现党的领导原则,第二重关系体现村民自治原则,第三重关系体现依法行政原则。乡村三重关系是一个有机的整体,以其中任何一个关系、一个原则来否定其他两个关系、两个原则,都会造成乡村关系的失调。从我国乡村治理的现实需要出发,为建设良性互动的乡村关系,关键在于融三重关系为一体,有机配合,互相促进。


 


  中国农村村民自治制度的建立和发展,使我国的乡村关系发生了根本的变化。这就是,从过去单一的政府行政管理与被管理的关系,向多重关系并存的结构转型。那么,这种结构性的多重关系,究竟包括那些内容?如何从实践和理论两个层面来认识和把握这些关系及其内在的联系?这些就是本文所要探索的基本问题。2001年10-12月,“中国农村权力结构研究”课题组在广东部分市县(区)就农村基层民主建设中存在的突出问题进行了调研,共调查了8个镇,12个村,内容涉及到镇村关系、村支两委关系、村级经济与村级组织的关系等方面1。在调查中,课题组成员广泛接触了市县(区)有关领导、乡镇干部、村党支部书记及支委成员、村委会主任及村委成员、村民等。本文的经验材料主要来自这次调查,同时还参考了相关部门的调研报告。本文提出的实际问题均来自基层,特别是镇村两级干部,亟待理论工作者和党政有关部门深入研究。


  一、 基层视野中的乡村关系问题


  乡村关系有丰富的内涵。本文所要分析的“乡村关系”,主要是指乡镇政府和村级组织所形成的地方治理结构。所谓地方治理(localgovernance),就是地方多元主体协同公共管理的过程,而治理结构主要是指治理主体之间的制度性关系。基层视野中的乡村关系问题,主要是基层干部就村民自治新形势下乡村关系所提出的疑问或“怎么办”。基层反映的问题不少,比较突出的是如下几个方面。


  1、政策落实的组织路线难保证,政令贯彻的渠道出现淤塞。


  过去,村级干部由乡镇选拔、培养和任用,这是乡镇政府执行上级政策的一个组织措施或者说“组织路线的保证”。村委会干部实行村民直选之后,村干部的乌纱帽掌握在村民群众手中。村干部执不执行上级的政令,还要看村民的脸色。因此,对于像计划生育、收费、追款这些得罪人的事情,许多村干部采取回避的态度,使政令渠道出现了梗阻现象。一位被访的镇委书记说:“在过去,如果村干部办事不得力,镇里可以停他的职,现在不能这样办,要村民来罢免。而一些不明事理的村民,就是喜欢那些敢同政府对着干的人。”一位被访的副镇长说:“完全否定乡镇政府对村级干部的管理权,是有负面影响的,政令不通就是综合表现。有的人借村民民主来抵制镇政府的政策执行和管理。例如我们镇,政府对村里征地款的分配和使用,就存在失控问题。镇政府不是想从中瓜分什么利益,是政策不许分光吃光。而农民的想法很简单,就是不放心集体来管钱,要落袋为安。现在实行村民民主决策,政府还有没有权去干预这样的事情?”然而,乡镇干部工作再困难,毕竟还有退路,大不了异地为官。可村干部就没有这样的机会。国家的财政不能保障村级干部的生活,而国家的政策又要靠他们去落实。许多村干部有这样的心态:完全听从上级的指示,得罪村民多了就会没有退路。一位被访的村干部说:“上头布置的事情不少,但经费跟不上。上面布置的任务完不成,要挨批评,当个村干部还要由村民来挑三拣四,夹缝里做人真难。”一位村主任则反映:“现在的村主任真难做。你是村民选的,就得维护村民的利益,这个道理我们明白。但是,一旦村民的个人利益和集体利益有矛盾时,就不好处理了。例如我们村,难度最大的事情要算撤违章建筑。农民几乎花费了全部积蓄才建起一栋新楼,政府一说是违章建筑,就要撤掉。我们村干部就是再讲原则、再下狠心,手都硬不起来。”


  2、乡村两级干部对村民选举都存在一定的厌倦和畏难情绪,影响地方治理绩效的提高。


  笔者调查和有关部门的调研情况都反映,无论是乡镇政府官员还是村干部对村民选举都有厌倦和畏难情绪。问题主要体现在三个方面:一是村民选举的组织工作似乎成了乡镇政府的“额外负担”。有些乡镇干部反映,按理说村民选举是村民自治分内的事情,政府只起指导作用,但实际不是这样。搞一次村民选举,镇里干部要全员动员,由领导各带一路人马奔赴各村,目的是保证选举一次成功,否则劳民伤财。结果,人疲马倦不说,往往费力不讨好,还有人怀疑镇里从中搞鬼。二是村民的投票主动性不够,不发补贴不投票,导致村民选举的成本不低。在笔者调查的这些农村,投票的误工补贴是5-30元/1次(平均是15元/1次)。投票补贴好像是公社时期的“政治工分”。几乎所有的被调查村干部都认为,如果不发投票补贴,《村委会组织法》规定的“双过半”就难以保证。番禺有个穷村,年收入5万元左右,选民2300多人,村里一次投票选举就要耗空村集体的全部积累。结果,新上任的村委会接手一个空架子,其工作的难度可想而知。三是选举出来的干部,有个三年任职的时间限制,真正投入工作的时间不多。因此一些镇干部反映,部分村委会干部的实际工作状况是,第一年适应适应,第二年初入角色,第三年等待选下台。也就是说,真正发挥作用的时间不超过一年半,村民选举的前后事情就得花费了村干部一年半的时间和精力。


  为农民提供更多更好的公共产品和社会服务,是乡村地方治理的目标。而地方治理绩效就是公共产品的产出与成本投入的比值。上述问题表明,村民选举对地方治理绩效的贡献还没有达到预期目的。特别是对于那些经济比较发达的农村来说,村委会要管理上亿的资产,客观上要求建立一支相对稳定的干部管理队伍,但目前三年一届的村民选举是把全部的村委会成员纳入选举范围,这在客观上不利于干部管理队伍的稳定性,适应不了发达农村对管理工作的更高要求。


  3、村委会不作为,政府难介入,“指导-被指导关系”往往变成了束缚乡镇工作的绳索。


  下面这个案例反映了乡镇政府为何难以介入处理不作为的村委会(村名和人名均有改动):


  鹤村是广州白云区的一个纯农业村。全村1365人,选民900多人。1999年本村实行第一次村民直选,村民们兴高采烈地把本村首富邹姓村民选为村主任。邹的企业办在村外,在广州郊区一带小有名气,据说年产值几千万。但鹤村是个负债近400万的村子。村民选举邹的意图是希望这个经济能人把村里的经济搞上去。可是,邹是个“三板斧”,三招不见成效就走人了。两层楼的村委会办公室,仅由妇女主任和女会计留守,村里人戏说村委会成了“尼姑庵”。村支书是小姓人家(该姓占全村人口的20%),看到大姓人多势众(占80%),左右选举局势,也就不图在村里发展了。其实,支书也是搞建筑承包发家致富的经济能人,在他担任支书期间,他自带资金近400万元,把这个远郊小村变成了全国园林绿化百强村。村委会所欠之款的“债主”就是这位村支书,可村支书的钱又主要来自自己的建筑经营收入和银行贷款。


  村委会不见村主任,村支书因是小姓人家受到排挤,村级组织也就陷入了瘫痪,村庄则处于事实上的无政府状态。结果,昔日园林绿化村变成了现在的脏乱差村。村里的公共厕所污水横流,村里的水泥路面四处断裂,村庄呈现出破落的样子。


  本村第一届直选出来的村委会主任,令村民大失所望,即使本家村民也直摇脑袋。而镇里干部只有干着急的份儿。对这种不作为的村主任,镇里似乎只有等待村主任自动辞职,或等待村民召开罢免会。然而,谁来召集村民会议行使罢免权呢?《村委会组织法》规定是村委会。问题是,有召集权的村委会连主任都不见了。即使村主

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