论乡村三重关系

。归纳起来,主要有几种表现。


  第一种情形,以乡村上下党组织之间的领导和被领导的关系,来怀疑和否定“指导与被指导”关系及“依法行政的管理与被管理关系”。这种情形就是那种“以党代政”、“党包办一切”的状况。应该说,这就是“党的一元化领导”的传统模式。上面陈述的情况反映了这个问题的存在。在农村,如果继续坚持以党代政,以党的领导原则否定村民自治原则,那么村委会及其选举制度都是多余的。如果乡镇政权机构也只按这一原则建构,那么乡镇政府也是多余的机构,也可合并到党委中去,形成党政一班人马、两块牌子。问题是,这样一来,乡村关系也就变成了纯粹的上下级党组织关系,结果只能是各级政务消失于党务之中。


  第二种情形,即以乡镇政府与村委会在村民自治事务内的指导和被指导关系,来否定乡镇基层党委的领导,否定乡镇政府对农村社会、对村委会依法行政的管理关系。这种情况走向极端,就会使村庄变成一个“世外桃源”,实质上就是陷入无政府主义状态。之所以会出现这种情况,关键在于没有搞清楚村民自治的前提。这个前提是什么呢?就是在“村民自治范围内的事务”,村民享有国家法律所保障的自治权利。


  从政治学学理上看,一国宪政下的任何地方自治权都是有限的。不然的话,“自治状态”就成了“主权状态”,如果走向这种“主权状态”,实质上就是地方割据或分裂主义。因此,无论是地方自治,还是社区自治,都是统一宪政制度下的地方治理模式。村民自治是农村社会的一种治理模式,其组织形式、职责范围、运行规则、权利义务等都是由国家法律来保证的。就我国的村民自治来说,我国的宪法确立了村民委员会的宪法地位,《村委会组织法》保证了村委会在处理属于本村事务上的自治权。因此,这种村民自治的活动,本身就是依法治理的活动,否则,村委会的合法性就不存在了。如果村委会的行为游离了国家的宪法和法律的规定范围,如果村委会对合法政府采取对抗性行为,乡镇政权机关当然可以立即停止其职权。乡镇政府的这种行为不受“指导-被指导”关系原则的约束。


  第三种情形,就是以乡村之间的行政管理与被管理的关系,来否定“指导-被指导”关系,来替代基层党组织之间的领导与被领导关系。这种情形就是所谓的乡村关系的行政化倾向。


  这种情况之所以发生,在于乡镇政府混淆了村民自治事务同国家政治及行政事务的界限,直接或间接地干预属于村民自治范围内的事务。主要表现不外三个方面:一是干涉村委会依法选举和村委会人员变动。如左右村委会选举、刁难乡里不中意的候选人、无故停止村委会的职权、强行调整村委会领导职位、强行把自己信得过的人安插到村委会班子。二是干预村集体财务收支。有些乡镇借“村财镇管”的机会,搞“一平二调”,刮变种的“共产风”,从而损害农民的利益。三是干预农民的生产经营自主权,“逼农致富”,强迫农民种这种那,又无力帮助农民承担市场风险,结果加剧了政府与农民的紧张关系。


  以上分析,说的是一个道理,即乡村之间存在三种性质不同的关系,混淆之,或者“持其一、否其余”,都会造成这样或那样的矛盾、紧张甚至对抗。因此,我们要在区分不同关系性质的同时,理清三者之间的联系,才能从理论上回答基层提出的“怎么办”。


  党的领导原则、村民自治原则、依法行政原则,犹如处理乡村关系的三驾马车,只有并驾齐驱,才能有效地治理乡村社会。


  我国是一个社会主义制度的国家,坚持党的领导是一个不可动摇的政治原则。在中国搞村民自治,排斥、否定、脱离党的领导,都将一事无成。因此,要把坚持和完善党的领导作为推动村民自治的强大制度力量。而党支部应该贯彻落实江泽民“三个代表”的重要思想,使村民自治这一社会主义民主的伟大实践大踏步前进。然而,一些人自觉或不自觉地将加强党的领导与加强基层民主对立起来,这是一种偏见。笔者在调查中,看到许许多多农村,两个文明搞得很好,这与当地党的基层干部的勤奋有为是密不可分的。拿鹤村来说,当这个村庄衰落得实在不像样子的时候,镇政府借宣传贯彻“三个代表”的东风,及时派驻工作队,使鹤村的面貌迅速朝好的方向发展。我们不否定,基层党组织内部确有一些横行乡里、鱼肉百姓的坏人,但这些蜕化变质的土霸王毕竟是少数。因此,对于不服从党支部领导的情形,要具体分析村支两委的实际情况。如果村干部排斥的是一个合格的党支部,那么,这样的村干部不换思想就换人。如果党支部成员确实变质了,乡镇党委就要及时把有问题的村支书或支委撤换掉。


  关于乡镇政府与村委会的指导与被指导原则的适用范围,《村委会组织法》其实有比较明确的界定,即限于“本村自治范围内的事务”。村民自治范围内的事务,概括起来说就是“本村的公共事务和公益事业”,因为这些事务既要村民积极参与,也为村民所共享。具体内容则复杂多变,主要包括办理本村的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,发展本村经济,管理本村集体土地和公共财产,发展文化教育等等。


  事实上,村委会所担负的工作,有许多是要配合乡镇政府的行政管理和社会服务工作。这些事务一般具有跨村性质,需要乡镇政府组织牵头、协调才能办好。例如,合理利用自然资源、保护和改善生态环境、文化教育、公民教育、普法宣传、社会主义精神文明建设等等,都不是一个村委会就能办好的事情,而是一个地方各类社会组织和成员的共同责任。而我们所讲的“乡村治理”,就是指这种多元社会主体或组织协同进行公共管理从而造福乡村社会的工作。属于“本村自治范围内的事务”,乡镇当然不能借行政权力来干预,应该严格遵守“指导与被指导”的关系原则。


  然而,乡镇政府有责任指导村委会如何开展村民自治工作,有权力监督村委会是否依法开展工作。例如,对于那些不及时、不真实地进行村务公开的村委会,乡镇政府及时干预不仅是正当的,而且是必要的。对此,《村委会组织法》第22条已有明确规定。


  再说依法行政原则的问题。依法行政是乡镇政府的基本行为准则和要求。乡镇政府对其所管辖的所有村庄,有合法的管辖权和行政权,村民、村委会、村民代表会议、党支部等村庄内的任何组织和个人,都不能以任何理由拒绝或不服从国家的基层政权机关的依法行政行为。因而,对于那些公开抵制乡镇政府依法行政的村级组织,乡镇政府应当有权停止其职权,直接组织村委会或者党支部的改选工作。否则,国家法治统一的原则就得不到制度保障,村级组织就有可能成为游离于国家法度之外的“法不入之领土”。


  要建设一个法治社会,乡镇政府必须依法行政。而作为公民,村民不仅能够以权利制约权力,而且要履行遵守国家法规、完成法定任务的义务。公民权利和义务的统一,既是公民权利得以保护的前提条件,也是政府依法进行社会管理、行使国家权力的社会基础。因此,乡村之间建构良性互动关系,本身就是社会文明与进步的标志和要求。


  三、 结论


  从我国的政治现实出发来看,乡镇与村庄之间建立了三重关系:一是乡镇党委与村党支部的关系,二是乡镇政府与村委会在自治事务范围内的指导与被指导关系,三是乡镇政府与村级组织在行政事务上的管理和被管理的关系。第一重关系体现党的领导原则,第二重关系体现村民自治原则,第三重关系体现依法行政的原则。这三重关系是一个有机的整体,以其中任何一个关系、一个原则来否定其他两个关系、两个原则,都会造成乡村关系的失调,加剧乡村关系的紧张局面。


  在乡村关系的调节和处理中,存在三种不当的取向,一是以党组织的领导与被领导关系来否定或取代其他外两重关系,这就会出现以党代政,党包办一切的局面;二是以村民自治中的指导-被指导关系来否定和替代其他两个关系,这就容易导致政令不通,政府该管而不敢管的问题;三是以政府依法行政

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