对政府经济学的若干看法

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摘 要：政府经济学是经由西方的财政学和公共经济学发展而来的，但政府经济学与公共经济学还是有一定的差别的，表现为研究对象和研究范围的差别、运用的理论与分析工具的差别、学科性质定位的差别。政府经济学的基本框架是由研究的基本问题决定的。这些问题包括：有哪些经济领域和经济行为需要政府介入和承担？政府要通过什么样的管理机构、管理方式和经济政策来履行经济职能？这些机构、方式和政策是如何制约政府的行为效果的？政府如何通过财政管理（收入与支出）来实现提高公共服务质量、增进社会福利和稳定经济的目标？政府如何管好自身的财产？


 


  关 键 词：政府经济学、财政学、公共经济学


 


  一、政府经济学的由来


 


  政府经济学（Economics of Government），是经由公共财政学（Public Finance）和公共经济学（Public Economics or Public Sector Economics）发展而来的。其起源可以追溯到西方学者对财政问题的注意和研究。


  财政的产生同国家的出现联系在一起。国家出现以后，国家作为执行一般社会需要的代表，履行集中分配部分剩余产品用于满足一般的社会需要的职能。早期的经济学家都是从国家或君主的收支活动来探讨经济问题的，如德国的官房学派和历史学派。在他们眼里，经济学只不过是君主政府的“官房学”，是政府的理财学。就此而言，经济学来源于财政学。财政学、经济学从纯属于国家走向公共社会，是从亚当·斯密（Adam Smith）开始的。就像恩格斯所说的，亚当·斯密“在1776年发表了自己关于国民财富的本质和成因的著作，从而创立了财政学。在这以前，全部财政学都纯粹是国家的；国家经济被看作全部国家事务中的一个普通部门，从属于国家本身。”[1] （第675页）


  亚当·斯密的《国富论》于1776年出版时，距英国资产阶级革命已经有130余年，距英国资产阶级政权得到巩固的1688年的“光荣革命也近90年了，但其时英国的产业革命尚未完成，英国的市场经济的发展需要摆脱残余的封建制度和流行一时的重商主义的束缚，需要自由发展，而不需要国家的保护。正是在这样的背景下，《国富论》把财政学从纯属于国家的理财活动推向与市场经济相适应的公共财政实践；与此同时，亚当·斯密主张把政府的经济活动限制在一定的范围内，如国防、司法、行政、公共秩序的维护等等，认为资源配置的任务应在“看不见的手”——市场的供求和价格机制的引导下完成。《国富论》的出版，标志着自由贸易、自由放任的古典政治经济学的形成。继斯密之后，李嘉图、穆勒、萨伊、马歇尔、瓦尔拉斯等经济学家进一步发展了市场经济及自由放任的理论。


  自此以后，西方的经济学摆脱了早期的政府理财学步入了公共经济学的轨道，把财政学看成是公共财政学也成为主流观点。但在公共经济学的发展过程中，类似政府应该扮演什么角色、履行什么职能，国家、政府该不该干预经济，如何干预经济等问题，经济学家则一直存在不同看法。


  第一个持与亚当·斯密不同看法的是德国历史学派的先驱——李斯特（Friedrish List, 1789—1846）。他在其1841年出版的名著《政治经济学的国民体系》中，提出各民族、各国家国有不同的发展道路，不存在适用于所有民族的经济规律，由此提出了国家干预的理论依据。他认为，在各国、各民族经济发展不平衡的条件下，实行自由贸易只会对先进国家有利。落后国家只有在强大的国家力量扶持下，才能实现强国之梦。


  其次是20世纪初以英国剑桥学派重要人物庇古（Arthur Cecil Pigou，1877—1959）为代表的福利经济学。庇古于1920年出版《福利经济学》一书，从社会经济福利最大化的角度研究市场经济的效率与合理性，并对市场经济的优缺点进行评价，在此基础上引入了国家干预的问题。


  对传统自由放任的学说提出了有史以来最严厉的挑战的是凯恩斯（John Maynard Keynes 1883—1946）。他于1936年出版《就业、利息和货币通论》一书，开始了一场旨在用国家干预思潮改变经济自由主义思潮的“凯恩斯革命”。凯恩斯第一次从宏观经济角度分析资源的充分利用问题，否定传统经济理论关于资本主义经济能自行调节、实现充分就业的假设，即“萨伊定律”，认为失业是有效需求不足的结果，要实现充分就业，就必须填补总需求与总供给之间存在的缺口。而“要达到离充分就业不远之境，其唯一办法，乃是把投资这件事情，由社会来总揽”，“国家必须用改变租税体系、限制利率、以及其他方法，指导消费倾向”。在此基础上，他提出了全新的国家干预的主张：“除了消费倾向与投资引诱二者，必须由中央统制，以便二者互相配合适应以外，实在没有理由要使经济生活比以前更社会化。”[2]（第321-322页）由于凯恩斯主义适应了国家垄断资本主义的需要，在30年代的大危机中，对挽救资本主义制度曾起过“起死回生”的作用。


  第二次世界大战以后，尽管关于自由放任还是政府干预的理论争论持续不断，但争论中也有形成共识的地方，即：在私人产品与公共产品之间，存在不同的供给和消费规律，私人产品的消费存在明显的竞争性和排他性，而公共产品的消费存在非竞争性和非排他性，或半竞争性和半排他性。由于公共产品具有共同消费性质，很容易产生“免费搭车”（Free Rider）和“囚犯困境”（Prisoner's dilemma）问题，使提供者遭受严重的成本利益失衡损失。“免费搭车”指的是公共产品供应上的坐享其成心理的和行为。“囚犯困境、指的是人们为了追求眼前利益而不顾长远危害的现象和行为。“免费搭车、和“囚犯困境”心理将使得无人愿意提供公共产品，尽管人们明知这样做的结果是，或者完全没有公共产品提供，或者公共产品的提供严重不足。“公共经济学”就是在研究这些问题中发展起来的。如果说，古典经济学的重点是研究私人产品的供给与消费问题，公共经济学则主要是研究公共产品的供给与消费问题。根据张馨教授的看法，“公共产品”（Public Goods）一词最早见于英语财政学专著的，是1936年在美国翻译出版的意大利学者马尔科的《公共财政学基本原理》(First Principles of Public Finance)一书。[3]（第1章）但20世纪60年代以后，公共产品概念及其理论才在美英学界被广泛接受和使用，公共经济学也是这时才真正获得发展的。列夫·约翰森的《公共经济学》于1965年出版，反映这门学科研究成果的专门刊物《公共经济学杂志》（Journal of Public Economics）也于1966年创刊。


  在公共经济学的发展过程中，西方学者对如何解决公共产品供给与消费中的问题，如“免费搭车”（Free Rider）、“囚犯困境”（Prisoner's dilemma）、外在性(Externalities)等，仍然存在不同看法。这些不同看法，实质上是自由放任与政府干预的争论的继续。以斯蒂格利茨（Joseph E. Stiglitz）为代表的学者认为，公共性、外在性、垄断性等市场失灵现象为政府干预市场以提高整体福利水平提供了空间，因为“政府的显著特征——拥有全体的社会成员和强制力——使政府在纠正市场失灵方面具有某些明显优势”[4]（第4页）。而以科斯（Ronald Coase）为代表的学者，则主张靠“自愿联合”或“协商解决”等市场原则来解决市场失灵问题，主张通过明晰私有产权使外部问题内在化、市场化。所以，西方经济学界有人把斯蒂格利茨的经济学称为“干预经济学”（Economics of intervention），把科斯的经济学称为“产权经济学”（Economics of Property Right）。不过，现代西方学者中有关政府干预的主张，比凯恩斯等人的政府干预的主张要显得温和得多，更多地表现为主张在政府与市场的结合，因而更接近于“混合经济学”。在“混合经济学”中，“市

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