对政府经济学的若干看法

直接使用《政府经济学》的书名来编著教材。


  至于国外有没有学者直接用类似《政府经济学》的书名的，就我掌握的资料看，虽然不多，也有一些。如，大卫·N.海曼（David N. Hyman）的书，其英文书名为：The economics of governmental activity（New York: Holt, Rinehart and Winston, Inc., 1973），可以翻译为《政府行为经济学》或《政府经济学》。还有：《国家与地方政府经济学》（Werner Zvi Hirsch: The economics of state and local government，New York: McGraw-Hill, 1970和Henry John Raimondo: Economics of state and local government； New York: Praeger, 1992）、《地方政府经济学：理论和实践》（David N King: Local government economics in theory and practice London; New York: Routledge, 1992）、《地方政府经济学：原理与实践》（Stephen James Bailey: Local government economics: principles and practice, Basingstoke: Macmillan Press, 1999）、《社会、政府与国家经济学》（Frank Chodorov: The economics of society, government, and state. N.Y., Analysis associates, 1946）、《财政分层：不同层级政府经济学》(David N King: Fiscal tiers: the economics of multi-level government，London; Boston: G. Allen & Unwin, on Federal Financial Relations, the Australian National University, 1984) 等等。


  那么，政府经济学与公共经济学之间到底有什么差别呢？我想，大致上有三方面的差别：


  第一，研究对象和范围有差别。公共经济学的研究对象的经济主体是公共部门或公共组织，而政府经济学的研究对象的经济主体是政府及其管理部门。在西方学者眼里，两种经济主体基本就是一回事。但在实际的使用中，两者还是有差别。公共部门、公共组织是相对与私人部门、私人组织而言的，凡是涉及到社会的部门和组织，都可以归入公共部门、公共组织。目前正成为研究热点的“非营利组织”（Non-profit organizations）、“非政府组织”（Non-governmental organizations）、“社会服务组织”（social service organizations）、“志愿组织”（voluntary organizations）等，被理解为既不是私人部门又不是公共部门而归入“第三部门”（the Third sectors）或“第三域”（相对于公域和私域）。严格说来，这些组织和部门都属于社会性的公共部门，公共部门应该包括政府的和非政府的。在全球经济一体化的进程中，这些非政府性的公共部门和组织扮演着重要的主体角色，发挥着政府组织和部门无法替代的作用。[9]（第270-286）所以，我认为，公共经济学应该研究包括这些非政府性公共组织在内的所有公共部门的经济行为和规律，而政府经济学主要是研究以政府作为经济主体的经济行为和规律。两种经济主体存在着明显的差别，那就是，政府组织及其部门是有不同的层级的，不同层级的政府部门具有不同的权限和职能，而一般的公共组织和部门很难区分其层级、权限和职能的。因为这种差别的存在，鲍威尔（Robin W.Boadway）和威迪逊（David E. Wildasin）在他们合著的《公共部门经济学》中，不能不在第14章的第2节讲述“公共部门职能与适当级别政府的对应”。[10]（第353-362页）由于经济主体的差别，公共经济学的研究范围大于政府经济学的研究范围。有学者主张从经济主体来划分经济学分支学科：“在市场经济中，如果不考虑同外国的经济关系，政府同企业、居民一起成为市场经济的三大主体，对三大主体的经济学研究，形成了三个经济学分支学科：政府经济学、企业经济学和家庭经济学。”[10]（第6-9页）我认为这种划分法未尝不可。


  第二，运用的理论和分析工具有差别。关于公共经济学的理论基础和分析工具，鲍威尔和威迪逊在《公共部门经济学》的前言中作了概括：“作为一门同时涉及到规范与实证经济学分析的学科，……一方面，财政学（作者把财政学与公共经济学等同看待——本文作者注）试图回答这样的问题，即在市场经济条件下，公共部门在影响资源配置方面究竟应当起什么样的作用。确定公共部门决策规则的一系列规范分析因而需要运用到现代福利经济学的工具，就这点而言，我们可以将财政学归于应用福利经济学的范畴。另一方面，财政学也涉及实证分析问题，即研究政府活动（如税收、支出、转移）如何影响经济中的资源配置、相对价格和福利状况。”[10]（第6页）也就是说，公共经济学的理论基础是福利经济学，其分析工具是规范分析和实证分析。我认为，这也是政府经济学的理论基础和分析工具，不同的地方是，政府经济学还必须借助政治学理论，尤其是国家理论（含政府理论），在进行经济分析的同时引入政治分析。“政治分析与经济分析有着一定的区别。经济分析的关键在于经济资源的稀缺性，即投入产出、成本收益比较的经济效益问题；而政治分析的核心在于在经济资源约束条件下的利益冲突，即成本摊派的收益分享”。[12]（第4页）公共经济学注重对投入产出的经济效益分析，而政府经济学注重对产生经济效益的制约条件的分析，包括分析政府管理体制、管理机构和管理方式等对政府经济行为及其管理效能的影响。在公共经济学中，国家的意志及其贯彻国家意志的组织即政府制定的公共政策和行为方式等，往往被作为外生变量来处理，而对于政府经济学来说，这些都是影响经济效益的内生变量。


  第三，学科性质的定位有差别。如果前两点差别合符逻辑的话，这一点差别也就不言而喻的了。政府经济学和公共经济学，虽然有许多原理、知识、结构、内容是相同的、交叉的，但公共经济学的学科性质定位在经济学是非常鲜明的，而政府经济学更像是一门边缘学科、综合性学科，其学科性质的定位应该属于公共行政，或者我国所理解的公共管理学。在美国高校，经济学系和公共行政系都开设公共经济学课程，这两个系的公共经济学课程在多数学校都用英文Public Economics或 Public Sector Economics等来表示，也有个别学校的公共行政系或政府研究所将这门课取名为Economics of Government或 Governmental Economics或 Economics of Government Activities等。我国高校的政治学专业、行政管理学专业以及公共管理的专业硕士研究生（MPA），也都开始这门课，课程名称也是两种都有。于我之见，从专业的特点和课程的学科性质来看，政治学、行政管理学和公共管理专业开设这门课程宜统一为《政府经济学》，便于区别经济学专业的同类课程。


  当然，我们不得不承认，政府经济学和公共经济学的差别并不是很明显，但在发展综合学科、边缘学科的同时，保持各学科之间的特色是非常必要的。这也是我们之所以强调两者之间的差别的真正目的。


 


  三、政府经济学的基本问题与基本框架


 


  任何学科的基本框架都是由研究的基本问题决定的。所以，我们必须先思考政府经济学的基本问题到底是什么？对此，最好看看英文版著作中直接取名为政府经济学的作者是如何看的。上述提到的大卫·N.海曼在他的《政府行为经济学》认为，“任何社会都会给政府行为提出一系列问题，包括：1、全体国家公民是如何对他们的共同利益做出选择的？2、有多少和有哪些行为应该由政府来承担？3、政府政策选择对实现社会目标具有什么作用？4、政府行为的财政运作对实现社会目标具有什么效果？”[13]（p.3）根据这些问题，海曼分四个部分来构思他的著作的基本框架。“第一部分建立一个分析市场经济中政府作用的理论框架。”“第二部分提出有助于优化政府支出的基本原理。……包括政府确定优选项目的过程。”“第三部分主要是讲述

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