公共管理范式的兴起与特征

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[摘　要]　公共部门管理尤其是政府管理研究领域早已是一个结构化的知识分支或独立学科了。“公共行政(学)”、“公共政策(政策分析)”、“公共事务(学)”和“公共管理(学)”是人们用来指称本学科的几个最常用的术语。目前,“公共管理(学)”是一个流行的新术语。但是,什么是“公共管理(学)”以及如何对它进行研究,却是学术界没有解决和应该解决的问题。依据西方新近的文献,分析美国公共管理范式的兴起、主题与特征及其与传统的公共行政学、公共政策分析的区别,可以认为:公共管理是公共部门管理研究领域继公共行政(第一种途径)、公共政策(第二种途径)之后出现的一种新研究途径(第三种途径),它代表了该学科领域发展的新方向。


  [关键词]　公共部门;公共管理;研究途径;范式


  作为一个相对独立的研究领域或学科,公共部门管理特别是政府管理研究形成于19世纪末20世纪初。它的研究方向是1887年威尔逊(Ｗ.Wilson)在《行政之研究》一文中确定的,其相对独立的学术框架的建立,以1926年怀特(Leonard D.White)的《公共行政学研究导论》和1927年威洛比(Ｗilliam F.Ｗilloughby)的《公共行政原理》这两本教科书的出版为标志。在一百余年的发展历程中,该领域发生了三次重大的范式转换,即从传统的公共行政学到公共政策分析再到公共管理学(在英国、新西兰、澳大利亚等国被称为“新公共管理(学)。”[1]在西方特别是在美国,从公共行政(public administration)到公共政策(public policy)和公共管理(public management),并不仅仅是学科术语使用习惯的不同或时髦不时髦的问题,也不只是该领域的学院或研究所为吸引学生而采用新招牌的问题,它们代表了公共部门管理研究发展过程中依次出现的三种研究途径或范式。在这里,我借用林德布洛姆(Ｃ.Lindblom)等人的用语,将公共行政、公共政策和公共管理分别称为第一、第二和第三种途径。尽管“公共管理”途径或范式并未成熟,但它已成为一种与传统的公共行政、公共政策分析分庭抗礼且具有强大生命力的新途径或范式。本文将利用西方(主要是美国)的最新文献,来评述公共管理(第三种途径)的兴起与特征及其与另两种途径的区别。


  一在西方的文献中,公共部门管理尤其是政府管理研究领域最常见的术语是“公共行政”、“公共事务”、“公共政策”和“公共管理”,相应地,这一领域的学院(研究生院)也叫做公共行政学院(第二次世界大战以前流行)、公共事务学院(五六十年代流行)、公共政策学院(60年代末到70年代时兴)和公共管理学院(八九十年代的时髦名称)。这几个表示该研究领域的术语的词义含糊,往往被当做同义词使用。但我们更倾向于将它们看做该领域在不同历史时期的学科名称,代表了不同的研究途径或范式。


  就“公共管理(学)”一词的含义及其与“公共行政(学)”的关系而言,目前主要有如下三种不同的理解:(1)将公共管理(学)等同于公共行政(学),这是那些坚持传统范式的学者们即公共行政学派所主张的。例如,罗森布罗姆(David Ｈ.Rosenblom)的《公共行政学》就持这种看法。(2)将“公共管理(学)”当做公共行政(学)的一个分支,即专门研究行政管理方法、技术与技巧的这一部分。这以奥特(Ｊ.Steven Ott)等人主编的《公共管理精华读物》为代表。(3)将“公共管理”当做一种与传统的公共行政学、公共政策范式(途径)相竞争的新范式或新途径。这是目前许多学者的看法,如波齐曼(Barry Bozeman)和斯特拉斯曼(JeffreyＤ.Straussman)的《公共管理战略》、雷尼(Hal Ｇ·Rainey)的《理解和管理公共组织》、休斯(Owen Ｅ.Hughes)的《公共管理与行政》以及大量的“新公共管理”或“管理主义”学者的著作(作者本人所持的也是这种观点)。


  作为公共部门管理研究领域的新途径,新公共管理是在20世纪70年代开始从美国大学的公共政策学院和商学院中发展起来的。当然,也有学者将“公共管理”这一新学派的渊源追溯到威尔逊的《行政之研究》一文。例如佩里(James Ｌ.Perry)和克雷默(KennethＬ.Kraemer)在《公共管理:公共的和私人的观点》一书中界定什么是公共管理时宣称,他们关于公共管理的灵感来自于威尔逊的这篇经典论文,并将威尔逊的思想基础归纳为如下四个方面:(1)以政府作为主要的组织脉络背景;(2)以执行功能作为合适的焦点;(3)以发现有效管理的原则和技术作为发展管理能力的关键;(4)将比较作为该领域研究取得进展的方法。[2]这样的话,威尔逊的论文强调的就是“公共管理”而非“公共行政”的东西了。


  无论是政策分析途径还是公共管理途径,都可以看做是对传统的公共行政学途径的过时或失效所做出的一种反应,是作为它的竞争或替代途径而出现的。在20世纪二三十年代所形成的、并在60年代中期以前一直居于支配地位的传统公共行政学范式是建立在科层制理论和政治—行政二分法的基础上的,它将自己的研究对象主要集中于行政组织或官僚体制上,以组织的内部取向,注重机构、过程和程序以及行政原则的研究,并以行政效率作为追求的最高目标。在与厄威克(Lyndall Urwick)合编的《行政科学论文集》中,古利克(Luther Gulick)将公共行政学的基本原则概括为著名的“ＰＯＳＤＣＯＲＢ”,即计划(Planning)、组织(Organizing)、人事(Staffing)、指挥(Directing)、协调(Coordinating)、报告(Reporting)和预算(Budgeting)七个原则或原理。[3]第二次世界大战后,传统的公共行政学途径受到了来自各个方面尤其是政治学行为主义的批判。在这些批判者中有西蒙(Herbert Ａ.Simon)、达尔(RobertＡ.Dahl)、阿普比(Paul Ｈ.Appleby)、诺顿·朗(Norton Ｅ.Long)和沃尔多(Dwight Waldo)等。行为主义革命从对体制(官僚机构)的研究转向对政治行为的研究,使公共行政学失去了在政治学中的中心地位。然而,传统行政学的根基并未真正动摇,新的范式并未确立。尽管西蒙猛烈地抨击传统行政学的政治—行政二分法和所谓的行政原则,并提出一种以决策为中心的行政理论,但他最终并未摆脱传统行政学框架的束缚。60年代中期以后,出现了两种取代传统公共行政学的尝试:一种是以弗里德克森(Ｈ.Ｇ.Friderickson)等人为代表的“新公共行政学”(new public administration),它强调一种民主取向的公共行政学,但这种范式似乎只是昙花一现,未成气候;另一种是政策分析(policy analysis)或政策科学(public sciences),其根源可以近溯到1951年拉斯韦尔(Ｈ.Lasswell)等人主编的《政策科学》一书,60年代末70年代初迅速成长,在70年代～80年代成为与传统公共行政学相抗衡的学派。正是主要在公共政策学院和商学院的背景上,特别是前者对政策执行的研究上培育出“公共管理”的新途径或新范式。


  20世纪七八十年代,公共管理途径在美国大学的公共政策学院和商学院逐渐成长起来。波齐曼(Barry Bozeman)和凯特尔(Donald F.Kettl)等学者对此作了清楚的说明。波齐曼在《两种公共管理概念》一文中说:在70年代末的美国大学中,几乎同时出现了两种明显不同的公共管理途径:一种是来自于公共政策学院的“政策途径”(The Policy-Approach),简称为Ｐ-途径;另一种是来自于商学院并受传统公共行政学影响的“商业途径”(The Business-Approach),简称为Ｂ-途径[4]。在他看来,公共政策分析或政策科学是一种以政策研究定向,重视定量分析方法尤其是经济学分析手段的一种新学科,公共政策学院(如哈佛—肯尼迪学院、密歇根大学公共政策研究所、明尼苏达大学的汉弗莱研究所、加州大学伯克利分校的公共政策学院等)部分地是以与旧的公共行政学院决裂的方式创建起来的。然而,这种新学院或新学派很快发现了自己的局限性:停留于政策制定或规划的研究而忽视政策执行的研究;实际的公共

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