公共管理范式的兴起与特征

管理在决策分析中是次要角色。然而,成功的政策创新表明,它们很少是由政策分析的综合研究所产生的,相反,“管理者最了解情况”(管理实际更重要),公共管理自觉地为取得与经济学和政策分析的同等地位而努力。


  波齐曼在作为《公共管理:学科现状》导言的《两种公共管理概念》一文中则力图将Ｐ 途径和Ｂ 途径加以综合,认为公共管理途径应具有如下特征:(1)既关心战略,又关心过程,但以一种外部的焦点取向;(2)在强调“硬”知识(管理方法、技术尤其是定量分析技术)的同时,继续关注“软”知识(管理的政治环境、价值等);(3)以资深公共管理者(中层和高层管理者)为方向;(4)给公共管理中的“公共的”下更广泛的定义,以便将非营利组织、私人企业的公共方面包含于其中;(5)关注理论和规范研究。[6](Ｐ5)他总结该书中所收入的各篇论文的观点,认为对于什么是公共管理,大家有如下共识:(1)关心规范研究和规范理论;(2)焦点集中在公共管理和公共组织的明显特征尤其是政治影响上;(3)问题焦点甚于过程焦点;(4)强烈主张脉络背景和经验知识;(5)关注战略和多元组织问题。[6](Ｐ362)


  佩里(James L. Perry)在《公共管理理论:它是什么?它应该是什么?》一文中力图阐明公共管理理论的性质。他认为,公共管理理论提供关于公共管理者在不同场合应如何作为的有用和实际的概括或知识(“有用的和实际的”是说公共管理理论必须是关联的和以问题为方向的)。公共管理理论要做到这一点就必须提供行动理论和规范理论:前者有助于公共管理者了解或解释他们所处的脉络背景和潜在干预的功效;后者则给予公共管理者思考和认识他们应该如何行动的能力。公共管理研究应将这两种理论有机地加以结合。至于公共管理理论与公共管理实践的关系,则可以恰当地采用沃尔多所使用过的“医生和病人”的比喻来说明:医治病人的过程包括诊断、治疗和疗效观察,并依赖于最初的疗效来决定是停止治疗还是再来一个疗程。如同医生一样,公共管理者寻找各种情形的一般规律,确定因果关系模式,辨别出恰当的干预,选取一种干预措施加以实施。对于公共管理者来说,这个过程所遇到的不确定性比医生遇到的要多得多。重要的是,理论对于管理绩效的取得有作用,但这种作用不是以完全预言的方式发生。[10]


  对于公共管理学的主题和内容问题,学者们也提出了各自的见解。波齐曼和斯特拉斯曼1990年出版的《公共管理战略》被认为是第一部较完整的公共管理教科书。在谈到该书为什么使用“公共管理”而非“公共行政”概念时,他们解释说,原因在于公共管理涉及传统的公共行政学所无法包含的两个核心问题:一是战略问题,即关于公共组织的外部环境和它们更广泛的使命和目标问题;二是公共管理不仅在政府机构中出现,而且也在其他公共机构的背景上出现(而公共行政总是与官僚机构相联系)[11]。他们还认为,公共管理注重组织的外部管理,而公共行政着眼于内部管理。


  雷尼则认为,公共管理学应着重研究三个重要问题:(1)公共组织和管理者的类型之间存在什么样的区别?以往的关于公共官僚体制的文献的讨论过于一般化,往往集中在公共组织和管理者的共同性质上,低估它们的不同,也很少加以区别。公共管理已有这方面的尝试性研究,必须大力加强。(2)公共管理所要研究的“政治环境”指的是什么?这些脉络背景如何影响公共组织及其管理?这些脉络背景的关键因素和变项又是什么?既然公共管理被假定是在一种明确的政治和制度的背景上发生的,那么关于背景这几个问题就必须弄清楚。(3)说公共部门的管理目标是“模糊不清的”是什么意思?目标模糊又是如何影响公共组织及其管理的?人们往往将公共组织和私人组织比较而得出前者目标模糊的结论,但有几个调查表明,对于目标清晰和绩效期望问题的回答,公共管理者与私人管理者的答案并没有什么大的不同。所以,这个问题必须加以进一步的研究。[12]1991年,雷尼在《理解和管理公共组织》一书中宣称:公共组织履行各项关键职能,它们必须加以有效的管理,而本书讨论的正是公共部门的卓越管理问题[13]。该书以组织为焦点,是一本关于公共组织及其管理的综合性教科书。


  林恩(Laurence E. Lynn)在《公共管理中的理论》一文中着重讨论公共管理所使用的新的概念框架或理论,包括代理关系(委托—代理理论),市场、等级和小集团,有限理性和认知风格,集体行动的逻辑和博弈论,组织重构,网络模式,垃圾桶模式,管理工具等等。[14]他还在《作为艺术、科学和职业的公共管理》一书中对公共管理的兴起、内容及特征作了较好的分析。[15]


  三


  在此,我们顺便看一看英国“新公共管理”学者对该学科的研究主题的看法。弗利耶(Ewan Ferlie)等人在《行动中的新公共管理》一书中列举了新公共管理必须研究的四个重要的且有争论的主题:(1)公共部门与私人部门之间的差别和相似性;(2)组织变迁;(3)正在变化着的公共管理主体的角色与关系;(4)公共服务组织的战略顶层。[16]由此可见,英国学者所强调的新公共管理(学)的主题与美国公共管理学的主题是相似的。


  综上所述,我们可以将公共管理新途径的基本特征及其与传统的公共行政学的区别概括为如下几点:(1)公共管理学将研究的对象由政府行政机关扩大到其他非政府组织的公共机构(非赢利组织、第三部门)甚至私人部门的公共方面;而传统的公共行政则局限于对官僚机构的研究。(2)公共管理学实现了由公共行政学的内部取向向外部取向的转变,由重视机构、过程和程序转向重视项目、结果和绩效,这使得公共管理的政治环境、战略管理、绩效评估、公共责任制等成为公共管理学的核心主题。(3)公共管理学更具跨学科、综合性的特点。传统行政学主要建立在政治学的基础上,尤其是将官僚体制理论和政治—行政二分法作为其理论基础;而公共管理学的研究者来自于不同的学科,他们充分吸收了当代各门科学的理论和方法,特别是更多地依赖于经济学的理论和方法,并日益与工商管理学相融合。因此,它的基础更扎实,并具有更广泛的学科知识框架。(4)公共管理学既是实证的(重视经验研究,从经验中汲取知识),又是规范的(提倡研究“应该不应该”的问题,用以规范公共管理行为)。因此,案例分析成为公共管理的一种核心研究方法,这就有别于传统公共行政学过多地局限于规范研究,囿于普遍适用的“行政原则”的探讨。(5)公共管理学将自身建立在当代公共部门管理的实践尤其是政府改革的实践基础上,是从这种实践中产生的新理论范式,反过来成为指导这种实践的模式。因此,与传统行政学相比,它更具现实性。


  当然,公共管理途径或范式目前正在成长中,尚未成熟,人们对它有大量的批评。有许多批评的确击中其要害,或是指出了它的局限及一些无法解答的难题。然而,作为一种超越传统公共行政学和政策分析的新途径或新范式,公共管理被认为是代表了公共部门管理研究的发展方向,它更具生命力。


  [参考文献]


  [1]　陈振明.从公共行政学、新公共行政学再到公共管理学———西方政府管理研究领域的范式变化[Ｊ].政治学研究,1999,(6).


  [2]　James L. Perry and Kenneth L. Kraemer. Public Management: Public and Private Perspectives[ M ]. Palo Alto, CA: Mayfield, 1983.1.


  [3] Luther H. Gulick and Lydall Urwick. Papers on the Science of Administration [ M ]. New York: Institute of Public Administration, 1937.13.


  [4] Barry Bozeman. Two Concepts of Public Management [A]. Barry Bozeman(ed.). Public Management: The States of the Art [C]. San Francisco: Jossey-Bass Publishers, 1933.1-6.


  [5] Donald F. Kettl and H. Brinton Milward(eds). The States of Public Managem

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