公共管理需要新的战略思维———评《公共和第三部门组织的战略管理》

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纳特和巴可夫的《公共和第三部门组织的战略管理》(该书中译本已于2001年9月由中国人民大学出版社出版)是一本在美国较早出版的系统论述公共和第三部门战略管理的著作之一。该书自问世以来,为西方公共管理学界广泛引用,被许多大学的ＭＰＡ(公共管理或公共行政硕士)及ＭＰＰ(公共政策硕士)等研究生专业用做教材或教学参考书,也被公共部门管理者当做战略管理实践的指南。该书在西方有着广泛的影响,称得上是公共部门战略管理领域的一本经典性教材。


  作为一种新的研究途径或新的学科分支,公共部门的战略规划与战略管理兴起于20世纪80年代。它是作为“新公共管理运动”以及“(新)公共管理”范式的一个重要组成部分而出现的,并受到私人部门(工商企业)战略管理途径的深刻影响。传统的公共行政学以内部取向,关注行政过程和日常管理,文官(常务文官)被假定为仅仅是执行政治家(政务官)所制定的政策与法律,他们不必考虑组织的外部环境、长远目标以及如何通过资源的优化配置去实现目标。因此,在传统的公共行政学中,战略思维是没有地位的,它很少考虑外部环境、长期目标或组织的未来等问题。


  战略管理途径力图克服传统公共行政学的这些局限性,着眼于处于与外部环境发生相互作用的组织,系统考虑组织的未来远景、长期目标和近期目标,将关注的焦点由内部转向外部,从注重日常管理转向组织未来的发展管理。用纳特和巴可夫在该书中的话来说,“战略管理处理这样一个关键问题,即为面临着日益增加的不确定性未来的组织定位”(英文原版,ｐ.58);“战略管理通过产生用以指导战略行动的计划、计谋、模式、立场和观点而为一个组织创造焦点、一致性和目的”(英文原版,ｐ.54)。波齐曼和斯特劳斯曼在《公共管理战略》一书中则认为,战略包含着处理组织的外部环境、使命和目标,战略管理途径有三个主要的特征,即界定目标和目的,提出一个能协调组织与环境的行动计划,设计有效的执行方法。公共战略管理具有如下四个基本特征:(1)关注长期;(2)将长期目标和近期目标整合成一个连贯的层级;(3)认识到战略管理和计划并不是自行贯彻的;(4)采取一种外部观点,强调不是去适应环境,而是期待和塑造组织的变迁(这一点是最重要的)。此外,战略性的公共管理必须充分认识到政治权威的影响。


  “战略”一词来源于军事领域,第二次世界大战后被逐步引入工商管理领域,最终发展成为一种新的管理研究途径或新学科分支。20世纪60年代兴起的战略规划是战略管理的先导,加拿大著名的管理学家亨利·明茨伯格在《战略规划的衰落与兴起》一文中说,战略规划兴起于60年代中期;到了80年代,战略规划衰落,代之兴起的是战略管理。按照美国学者安索夫在《新公司战略》一书中的说法,战略计划与战略管理的区别在于,前者的焦点是制定最优战略决策,而后者的焦点是关注产生新的战略结果———新市场、新产品和新技术。战略规划是一个专门的部门制定的,而战略管理涉及所有组织部门,它更综合,将战略扩展到所有组织单位。战略管理包含了战略规划,但它更关注战略的执行,关注整合组织的力量去实现战略目标,而且规划或计划的制定不再是一个特殊部门的活动,而是全部管理者的责任。战略规划和战略管理途径的兴起使一般的组织与管理理论的研究焦点转移,即从过去关注内部管理机制和过程转向关注战略和商业政策;它对管理教育尤其是ＭＢＡ教育也产生了重大影响,战略管理(或公司战略)和商业政策一类的课程成为ＭＢＡ的核心课程(这与当时的全美商学院联合会的提倡和引导是分不开的);20世纪70～80年代许多商学院纷纷更名为“管理学院”,据说也与战略管理途径的兴起密切相关。在私人部门战略规划和战略模式的示范性影响之下,公共部门战略规划和战略管理途径也随后兴起。按照休斯在《公共管理与行政》一书中的说法,公共部门战略规划途径兴起于80年代初,比私人部门战略规划途径的兴起晚了十余年;而公共部门战略管理途径的采用比私人部门仅仅晚了几年。20世纪80年代末90年代初,在公共部门管理领域出现了首批论述公共部门与第三部门(非营利组织)战略管理的著作或教科书。最早较系统地讨论公共部门战略管理的著作要算Ｊｏｓｓｅｙ Ｂａｓｓ出版社出版的“公共行政系列丛书”中的两本书,即波齐曼和斯特劳斯曼的《公共管理战略》和纳特、巴可夫的《公共和第三部门组织的战略管理》。该丛书还收进了一本后来很有影响的论公共部门战略规划的著作,即布赖森的《公共组织和非营利组织的战略规划》。尽管纳特和巴可夫的书比波齐曼和斯特劳斯曼的书晚出了两年,但是从系统性和作为教科书的用途而言,前者比后者显然要更好、更合适一些。《公共和第三部门组织的战略管理》一书是作为公共部门管理者的实践指南和作为公共管理专业的学生尤其是ＭＰＡ及ＭＰＰ学生的入门教科书或教学参考书而编写的。该书既可以作为培训未来的战略管理者(领导者和推动者)的学习材料和工作手册,又可以作为战略管理的入门教科书或教学参考书。该书通过战略管理理论和方法的介绍,为战略管理者提供实施战略管理的有效途径,并为学生们提供公共管理尤其是战略管理方面的知识准备。在纳特和巴可夫看来,战略管理是由推动者和领导者发起和实施的。推动者通过提供指导和方向来帮助组织发起战略过程,该书列出战略管理的程序与技术,可供推动者传授给客户使用;战略领导者或管理者对战略过程负责,全书提供相关的知识和真知灼见,让战略领导者发起战略过程,并使它朝预定的方向发展。《公共和第三部门组织的战略管理》一书的基本内容、特点及优点表现在如下几个方面:首先,它较系统、全面地探讨了公共和第三部门战略管理概念、理论、方法及技术,既重视内容分析,解决战略管理“是什么”方面的问题,又重视过程分析,解决“如何”进行战略管理的问题。该书建立起一个较为完整的公共部门战略管理的理论体系。第一篇可以说是该书的导论,讨论公共和第三部门战略管理的重要性以及公共和第三部门组织对战略管理的特殊要求。作者先通过几个公共和第三部门组织被迫进行改革的案例,说明当代公共部门组织所面临的挑战而迫切需要战略思维和战略管理;然后,将私人部门与公共和第三部门进行比较,指出公共和第三部门组织因其特殊性而需要一种不同于私人部门的战略管理模式。第二篇是战略管理的内容分析,主要讨论战略的起源、性质、用途、种类以及战略行动;公共和第三部门组织如何应用战略管理;战略管理中的问题议程及问题张力概念以及如何用这一概念框架来准备和发起战略管理。第三篇是战略管理过程分析。涉及战略管理过程的基本理念、战略过程中的角色以及如何构造战略问题议程;战略过程的六大环节、阶段或步骤———历史背景、形势评估、问题议程、备选战略、可行性评估和战略实施,以及如何将战略过程的各环节结合起来,形成战略管理的各种途径与方法。


  第四篇是“技术篇”,讨论战略管理过程中所需要的各种方法和技术。作者认为,战略过程的6个环节或阶段都包含有搜寻、综合和选择三个步骤或三种活动———搜寻是为了获取知识和思想,综合用以揭示模式,选择旨在于辨识优先行动。因此,这一篇分别讨论搜寻的技术、综合的技术和选择的技术以及如何根据不同的战略类型来选择和组合这些技术。


  第五篇是案例分析篇,讨论实践中的战略管理。作者从其咨询实践中选取了一个精神卫生中心、一个县图书馆和一个州儿童服务机构三个案例进行分析,说明如何将战略管理的概念、程序和技术应用于实际的战略管理过程之中。每个案例都详细地介绍组织的历史、促使变革发生的事件及其后果,具体地说明了该书所提出的概念和如何应用于战略管理过程,所产生的

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