公共管理范式的兴起与特征

部门管理很少要求正式的定量分析或重大的政策设计,却对政策执行或政策管理有更多的要求。公共政策学院需要某些与公共行政学相类似的,但又与这个旧的学科有区别的东西。公共管理正是在70年代开始兴起的“执行研究”热潮中,作为这种解决办法而出现的。70年代中期,公共政策学院的教师们开始使用“公共管理”一词,并开始设置“公共管理”课程。


  普雷斯曼(Jeffrey L. Pressman)和韦达夫斯基(Aaron Wildavsky)所发起的政策执行研究(执行运动)把焦点集中在政府的项目(program)而不是如传统行政学那样集中在机构(burau)上。将项目作为基本的分析单位,机构方面的重要性不再由它自身所决定,而是由它与公共项目绩效的相关性所决定。许多执行研究的学者将执行研究看做是一种新的东西(既不同于政策制定研究,也不同于传统的行政研究)。凯特尔认为,执行研究从两个方面推动了公共管理的发展:一是执行研究将问题的焦点由组织(尤其是结构和过程)转移到公共项目及其产生的结果上。这种研究焦点的转移具有深刻的含义,即学者们再也不能单一地看待组织及其对公共项目的贡献了。执行研究把项目放到了核心地位并要求研究组织对项目做出贡献。更重要的是,执行研究首次使绩效问题变成了争论的焦点,公共行政学者们不能再自信地假定———如果行政人员以正确的方式发起执行并调整行政系统的话,那么,政治家所制定的政策就能产生有效的结果。管理绩效问题超出传统行政学所能解释的范围,正如哈格罗夫(Erwin C. Hargrove)所说:在政策方案和政策结果的链条中缺少一个环节,那就是绩效管理。二是执行研究超出了公共行政学,也超出了政治学而达到一个更广泛、综合的跨学科基础。这是因为传统的公共行政学的组织焦点留下一些重要的问题没有解决,“执行运动”的学者们也想从绩效重要性的发现中创立一种新的知识体系,而来自不同学科领域的学者带来不同的思考方式和知识基础。正是从这种由组织结构与过程向项目与绩效的焦点转移的趋势以及不同学科学者的共同努力,促成了公共管理范式的兴起。[5]


  为公共管理的发展做出贡献的还有商学院的学者们。他们发展出所谓的Ｂ 途径,即强调将工商管理和经济学的概念、理论和方法应用于公共部门管理的研究中,并仍然关注组织结构与过程。在如何看待公共组织与私人组织的关系问题上,Ｐ 途径主张“公共组织与私人组织在所有不重要的方面是相同的”;而Ｂ 途径则往往相反,强调这两种组织及其管理的相似性,较少对两者加以区别。Ｂ 途径关心发展出经验理论,主张在公共部门中引入私人部门的管理经验和模式;它把焦点集中在战略和组织管理上(公共管理对战略管理的重视主要来自于Ｂ 途径)。然而,与Ｐ 途径不同,Ｂ 途径仍然更多地以过程为取向,因此,传统公共行政学中关于组织设计、人事管理、预算一类的主题也是主张Ｂ 途径的学者感兴趣的。


  按照波齐曼的说法,公共管理这两个来源或途径有其各自的体制与职业上的背景或基础,Ｐ 途径主要来自于公共政策学院,并流行于“公共政策分析与管理学会”中,其研究成果(论文)最常见于《公共政策分析与管理》杂志;而Ｂ 途径主要来自于商学院,并为管理科学学院的公共部门管理学部以及美国公共行政学会所使用,其论著最常见于《管理科学评论》、《管理科学院院刊》和《公共行政评论》等杂志。波齐曼将这两种途径加以比较,认为两者有某些共同点,如以组织外部定向(即关心行政机构以外的东西),强调政治因素在管理中的作用;重视规范研究并关心改善管理绩效,主张从经验中学习尤其是偏爱案例分析法。这两种途径又各有所长:Ｐ 途径重新认识政策分析对于公共管理的重要性,学习实践者的经验,重视吸取经验教训并加以传播,促进政治执行官与资深管理者的对话;而Ｂ 途径更强调以研究和理论取向,应用和融合不同学科的理论、方法和技术,发展一种以公共管理与私人管理相比较为基础的综合框架,注重战略管理,关心过程问题,把焦点集中在职业化的公共管理者而非政治执行官身上。[6](Ｐ5-6)


  经过七八十年代的孕育和进化,公共管理的Ｐ 途径和Ｂ 途径逐渐融合,形成公共管理的新范式。1991年9月全美第一次公共管理学术研讨会(The National Public Management Research Conference)的召开可以说是公共管理新范式诞生的象征性标志。这次会议的主要动机是“把不同公共管理途径的信徒们团结起来”,目的是:(1)评估公共管理学科的现状;(2)发表和交流最新最好的公共管理研究成果;(3)通过弄清理论、研究和方法论的分歧来推动公共管理的发展;(4)为公共管理学者之间的交流创造便利条件。会议达到了预期的目的,取得巨大成功。[6](Ｐ12-14)此后,全美公共管理学术研讨会每两年举行一次。进入90年代,公共管理逐步成为一种与传统公共行政、公共政策分析并驾齐驱的公共部门管理研究的三大途径或三大范式之一。


  二


  那么,作为公共部门管理研究第三种途径的公共管理“新”在何处?它有什么样的基本特征?作为一个新学科框架的公共管理学的内容或主题又是什么?下面作简要的评述。在全美第一、第二次公共管理研讨会的论文集——《公共管理:学科的现状》和《公共管理(学)的现状》中,公共管理的倡导者们对这些问题作了相当充分的讨论。凯特尔认为,公共管理运动所发展起来的公共管理途径是一种全新的途径,它既不同于传统的公共行政学途径,也不同于政策分析中的执行研究途径。它在公共政策学院中成长,并在公共政策分析与管理学会中结出果实。它的倡导者试图从案例分析和个人经验中汲取可以广泛应用的经验教训,并且该途径的发展很少借助于公共行政学和执行研究的成果。凯特尔综合了80年代公共管理学的代表性著作,将公共管理途径的特征归纳为如下几个方面:[7]


  1.拒斥公共行政学和执行研究。公共管理从一开始就明确拒绝公共行政学和执行研究这两种传统。这只要看看一流的公共管理学者很少是公共行政学家或政治学家这一点就可以说明问题。公共管理学者来自于各种学科背景,倾向于推进原有的知识背景而产生新的见识。他们把公共行政学和执行研究抛在一边,因为他们认为前者对政策和管理没有多大的指导意义,而后者则给人们描绘出一幅政策及项目很少起作用的灰暗、令人失望的图画。其实,公共管理更多地是从商学院的战略研究中成长起来的。


  2.一种乐观的规范研究领域。与执行研究致力于研究取得项目或政策目标的不可能性不同,公共管理致力于研究如何产生结果。可以对照这样两种说法:执行研究的发起者普鲁斯曼和韦达夫斯基在《执行》一书中说:联邦的项目起作用是令人惊奇的事;[8]公共管理学者林恩在《管理公众的事业》中则说:“政治执行者对于政府绩效的获得是关键的。”[9]


  3.以顶层管理者的战略决策为焦点。公共管理分析的单位是公共机构的高层管理者的行为。高层管理者的工作是决定战略。而公共行政学主要的任务则有如批评者所说,是寻找所谓的行政原则———这些原则很少对实践者有指导作用;执行研究则似乎认为执行难以有结果;公共管理则给公共管理者以坚定的支持,让他们取得成果。


  4.通过案例研究来发展知识。公共管理研究通过一种粗糙的演绎方法,通过与商学院相类似的决策案例和公共管理者的个人经验来寻找真知灼见。公共管理者往往认为,难以做出预测和发展出模式,但可以靠观察来了解什么东西能起作用,什么东西不起作用,并从观察中推出管理者所能运用的命题,最终的目标是一系列规范,以推导管理者的行为。


  5.为管理研究取得与决策研究相同的立足点而奋斗。在公共政策学院中,政策分析已取得支配地位。这部分地是因为经济学往往在其中起主导作用,部分地是因为决策被当做更重要的问题,而(公共)

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