公共决策的微观基础：服务型政府的经济学分析

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内容提要   本文采用个人主义与集体主义相结合的分析方法，利己与利他相融合的行为假设，认为人类生活的政治领域是一个委托——代理装置，而不是一个政治市场，从而得出了与公共选择学派不同的结论。文章认为，一个人的偏好束可区分为公共偏好区与非公共偏好区两部分，存在公益性偏好与私利性偏好两种不同性质的偏好，公益性偏好是组织形成的基础，一批具有相同公益性偏好的人构成组织的核心，即组织核。政府应由具有强公益性偏好的人组成，这些具有强公益偏好的人就是公共决策型人力资本，公共决策型人力资本的形成与配置机制构成公共决策的微观基础。制度的制订与实施是政府公共决策的基本职能，如果一个政府能做到不使公共权流失，使公共权的应用达到边际权力与边际社会福利的一致，那么这样的政府就是服务型政府。

关键词   公共偏好区；公益性偏好；组织核；服务型政府

    一、 公共决策与服务型政府
公共决策即公共选择是“为非市场决策的经济研究，或者简单地定义为把经济学应用于政治科学”。⑴“是一种研究政府决策方式的经济学或政治学”。⑵公共选择理论认为，公共选择理论有三个构成要素，即方法论上的个人主义，经济人，以及看作交易的政治。⑶它们把作为微观经济学理论基础的个人效用最大化的行为目标，用于分析政治生活领域中人的行为，认为人类社会存在两个市场，一个是经济市场，另一个是政治市场，在经济市场和政治市场上活动的是同一个人，“这些人的行动与经济学家研究的其他人的行动并无不同”，都是利己的经济人，其行为目标都是个人利益的最大化。⑷在本文的分析中，我采用的是个人主义⑸与集体主义相结合的研究方法，利己与利他相融合的行为假设，⑹得出人类社会的政治生活领域与经济生活领域虽然密切联系，但人们生活的政治领域并不是一个市场，而是一个委托——代理装置，从而得出与公共选择学派不同的结论。
  现代社会的政府是一个公共组织，政府组识的功能就是进行公共决策。政府公共决策的内容大体可分为三大部分，第一部分是关于公共权力的维护与应用方面的决策，这部分决策就是要维护公共权的完整性和公共权实施的公平性与效率性。政府公共决策的第二部分是关于规范社会、经济发展环境方面的决策。通过这方面的公共决策为资源的均衡配置，协调发展提供制度保障；同时提供一个社会安宁，人与人、人与自然和谐相处的社会环境。第三部分是关于公共财政方面的决策，公共财政也就是国民收入的再分配功能。政府这三个部分的决策功能并不是孤立存在的，而是相互联系着，其中起主要作用的是公共权的维护和行使，如果一个社会存在公共权的流失，那么这个社会的各个方面就难以协调，国民收入的再分配就难以做到公平。
  以公民的权益和社会福利为标准，可以将政府区分为三种类型，第一种类型的政府是掠夺型政府，也就是常驻的匪帮，⑺在掠夺型政府管理的社会是一个以暴力为基础的社会，政府以暴力为手段垄断了全部政治资源，并通过政治权的私有化获取公民的财富，以实现政治集团利益的最大化。第二种类型的政府是交易型政府，交易型政府类似于一个企业，具有独立的行为目标，交易型政府的职能虽然是提供公共品，但这种公共品首先是作为私人物品的形式而出现的，只是由于购买者是社会，这种产品到了消费领域才有了公共品的属性。但这些产品一旦有私人愿意购买，并且出价比社会更高，那么这些产品首先就卖给私人，这就是政府为利益集团服务。虽然交易型政府是依靠生产公共品满足社会对公共品的需求的政府，但政府的行为目标是政府官员利益的最大化，由于公共品的生产受个人利益最大化的制约，因而公共品的供给总是低于当时的社会条件所允许的最优状态。第三种类型的政府是服务型政府，服务型政府是按照公民的意愿组织而成的组织，其基本功能是根据公民的委托生产公共品的政治组织，服务型政府的目标是社会福利的最大化，⑻公民根据服务型政府的需求提供政府正常运作所必须的生活资料和资源。

二、公共决策的微观基础

㈠、偏好的个体差异与公共偏好区
  偏好是指人们对客观对象的主观评价，这里的客观对象可以是生活资料、生产资料、货币等有形的东西，也可以是政策、思想、道德等观念形态。既然偏好是人的一种主观评价，因而不同的人的偏好总是表现出不同的特点，这就是偏好的个体差异。偏好的个体差异不仅表现在不同的个体之间，而且在同一个人身上表现出来，一个人在不同的年龄阶段，以及同一年龄阶段由于处于不同的环境中，在偏好上都会产生不同的特点。偏好虽然存在个体间的差异，但有的个体间差异可能很大，而另一些个体间的差异可能就少得多，这些人在偏好上存在某些相似性。假如这里有A、B、C三种不同的商品，由U1、U2、U3对这三种不同的商品进行评价，及确立各人的偏好顺序，其结果是：
    U1： A ＞ B ＞ C
    U2： A   ＞C   ＞B
    U3： B ＞ A   ＞C
  从以上三人所示的偏好顺序中不难看出，虽然三者的偏好都有不同，但又都显示出不同程度的相似性。例如，U1、U2、U3都认为A＞C，U1、U3认为B＞C，U１、U2认为A＞B。因此个体间偏好的相似性也是一种普遍性，任何人的偏好不仅与他人不同，但人们也总是能够在偏好上找到自己的同类，即一群具有相似偏好的人。由此看来，偏好在个体间的差异性与群体内的相似性是人类偏好的一种基本属性，那种只有个体间的差异性没有群体内的相似性和只有群体内的相似性而没有个体间的差异性的偏好是根本不可能存在的。
我把多个人对同一对象在偏好上相似的地方，称之为这个群体的公共偏好区，在公共偏好区以外的偏好称之为这个群体的非公共偏好区，对于任何一个群体，他们的偏好系统都存在公共偏好区与非公共偏好区两大部分。公共偏好区的存在是不同的个体间可以合作的基础。

㈡、两种重要的偏好：私利性偏好与公益性偏好
前面我们假定，人们的偏好是独立完成的，在偏好的形成过程中，他除了自身的信息外，没有再去考虑他人的信息；同时还假定，局中人的偏好是同时做出的，他们对偏好的确立不存在时间的先后顺序，当然任何个人也就不知道别人的偏好函数是什么。因此，当人们确立自己的偏好时，这一偏好到底是处于某一群体的公共偏好区还是非公共偏好区，偏好的选择者首先并不知道，同时他也不关心这种结果。显然，这些假定并不符合偏好形成的实际，为了使理论更能逼近现实，现在我们将前面的假定予以放宽。在这里我们假定：
甲、人们的偏好是相互影响的；
乙、人们在确定偏好时，具有时间上的先后顺序；
丙、某一偏好是处于公共偏好区还是非公共偏好区，人们事先已掌握了主要的信息。
  这是因为在现实中，一个人与其他人总是处于各种各样的联系中，因而人与人之间也总是存在相互影响。人们相互间的联系一般采取两种方式：对抗或者合作。如果一个人与他人的联系是处于对抗或非合作博弈中，那么这个人的偏好一定是处于非公共偏好区，一方了解另一方的信息其目的是为了击败对方，在群体中最大化个人的利益。合作这种联系形式则是另一种情形，一方利益的增长不是以损害另一方的利益为前提，而是通过合作这种形式实现群体福利的提高。这里又存在两种情况，一种情况是为了避免对抗导致最坏的结果的发生，双方选择了合作，这种合作的前提是双方的利益都能得到增长，如果合作的结果使一方的利益比采取对抗方式更差时，这种合作也就很难发生，因为利益受损的一方宁可选择对抗而不是选择合作。除此以外，合作还有另外一种情况，只要群体利益能得到改善，利益可以在群体中进行非均衡的分布。例如，一对热恋

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