公共决策的微观基础：服务型政府的经济学分析

下的私人决策。

㈣、公共决策型人力资本与政府组织的内核
现在我们以公益偏好程度为标准对我们周围的人进行分类。现以一个人所具有的全部资源，包括物力，财力，智力资源作为一个人确立偏好的物质基础，如果一个人愿意把他的全部资源都用于为公众服务，那么这个人的公益偏好程度为１，如果一个人把他的全部资源都用于谋取个人私利，那么这个人的公益偏好程度为０，如果一个人用其资源的一半为公众谋利益，我们将这种人的公益偏好程度记为１／２。这样我们就可以将社会中的个人分为以下几类：
  纯公益偏好者   D = 1
  纯私利偏好者   D = 0
  强公益偏好者   D > 1/2
  强私利偏好者   D ＜ 1/2
  中性偏好者   D = 1/2
政府是一个专门为社会提供公共品，对公共品的生产与分配进行决策的公共决策组织，这样政府组与其他组织比较就有了两个显著的特点：首先，政府供给社会的公共品是公平地提供给全体公民消费的，它既不能允许交换，更不能允许将其占为己有。其次，政府提供的公共品既是公共决策的结果，同时又是公共决策的条件。例如，公共权力是公共决策的结果，同时又是公共权实施的条件，公民将公共权委托给政府行使，公共权就成了政府进行公共决策的主要资源，政府将税收集中到政府手里取成了公共财产，这些集中起来的公共资源同样成了公共决策的重要条件。然而，公共决策和公共品流通的这些特点同时也就隐藏着违背公共决策性质的可能性，由于公共品的有用性、创利性和向私人物品转化的潜在性，只要条件允许，这些公共品，甚至整个决策过程都可以成为一种私人物品或成为谋取私利的一个条件。
  为什么公共品转化为私人物品的可能性能转化为现实性呢？这是因为政府与公民的关系与企业与企业的关系不同，两个企业间的关系是独立的市场行为主体间的关系，双方的权利和责任是平等的，而政府与公民间不是两个平等的行为主体，而是一种委托——代理关系，当公民将公共权委托给政府时，由于委托人过于分散，委托人的搭便车行为，信息的非对称性，监督政府所需要的专有知识等方面的不足，政府可以轻而易举地将公权私用。同时，当政府掌握了公共权这种资源后，还可以用这些公共权去贿赂一部分委托人，这样不仅使委托人之间产生分化，而且由于政府官员与部分委托人形成了一个强有力的利益集团，从而使绝大多数委托人的利益边缘化，泡沫化。如何克服在公共权的使用中委托人被边缘化的问题，现代社会提出了许多解决的办法，例如，竞选制，任命制，罢免制，监督制等等，虽然这些办法都是必要的，但应用的效果都不十分理想。现在我试图以公益性偏好为理论依据来分析这个问题。
  我们知道，政府是一个具有很大规模的社会组织，这在一个国家内具有唯一性，这就要求构成政府的组织核应具有特殊的要求，这种要求就是这个组织核中的人员必须把全体公民的利益作为自己确立偏好的因变量，也就是说构成政府组织核中的人应有比其他任何组织中的人具有更高的公益性偏好。我把这些自觉地把公民福利的提高作为自己的效用函数，同时又具有从事公共决策所需的专门知识与专业技能的人称为公共决策型人力资本。有了这一基本认识后，那么公共决策的首要问题就归结为社会对公共决策型人力资本的需求与供给问题，而公共决策型人力资本的形成与配置机制，也就理所当然地成了公共决策的微观基础。

三、人力资本配置与制度均衡

㈠、制度均衡
前面讲到的政府公共决策的三大部分可以概括为一个问题，即公共制度的制订与实施，或者说，政府的主要职能就是制订公共制度与实施公共制度。这是因为，政府存在的意义就是为委托人生产制度，除了制度以外，没有任何一样东西是属于政府的。公共权不是政府的，只有公民才是公共权力的所有者，政府只是受公民的委托行使公共权；政府也不是国有资产的所有者，国家的公共财富属于全体纳税人。因此，政府赖以存在和发展的条件就是受全体公民的委托提供适宜的制度，并以此从公民手中获得政府公务员所必须的生活资料和组织的运转所必须的物质资料。
  那么，在政府与公民的委托——代理关系中，公民需要什么制度，政府能提供什么制度，这样制度的供给与需求之间就存在一个相互联系的问题，如果二者之间是相互适应的，我们就说这个社会的制度结构实现了制度均衡。⑼但这里需要引起注意的是，我们不能把制度均衡与商品市场的均衡进行简单的类比，商品市场的均衡是在市场机制调节下经济资源的配置均衡，是通过独立的市场行为主体重复博弈实现的，⑽而制度均衡是组织存在的一种状态，是社会政治生活中委托——代理装置内部的结构与功能相适应的状态，政府的设置，权责的划分都应是委托人意愿的体现，政府公务员的工作岗位也不是交易得到的，还是组织内部的一种安排。因此制度生产，不是盲目生产，也不是按需生产，还是根据委托人的意愿进行有目的、有计划的生产。也就是说制度不是生产出来后给公民去挑选，而是根据委托人的意愿制造，在委托人确定的原则范围内进行制度创新。因此，制度均衡是组织内部的一种协调，它不受市场机制的调节，而只受权力结构的约束，如果委托人和代理人都履行了各自的职责，委托人的权力没有被侵蚀，实现了委托权的边际权力与公民的边际社会福利的一致，代理人的岗位有利于实现代理人的个人偏好，那么这样的组织结构也就具备了实现制度均衡的条件。

㈡、人力资本配置与制度的有效供给
虽然制度的需求与供给是组织内部的一种有意识的行为，政治领域和商品市场虽然有着严格的区别，但不管政治而是经济，都是整个人类社会不可分割的两部分，彼此之间又存在着联系，这种联系就是政治领域所需要的公共决策型人力资本必须从市场上获得，而政府生产的制度也主要经过公民选择后用来规范市场主体的行为，使市场的行为不要偏离公民的利益取向。
我们已经知道，制度均衡，关键是要优化政府组织的组织核，只有政府的组织核全部由有强公益性偏好的人力资本构成时，才能保证公共决策与公共制度的需求相适应。因此，要保证制度的有效供给，首先社会必须存在能适应制度的有效供给所需要的人力资本，也就是公共选择型人力资本，并存在一种机制，通过这种机制的调节功能有效地把这些资源配置在公共决策领域。
  人力资本的配置均衡包括两方面，一个方面是公共决定型人力资本与非公共决策型人力资本的比例关系，也就是现有人力资本的存量的比例适合制度生产的需求；另一个方面是公共决策型人力资本的配置不要错位，也就是说要能保证将公共决策型人力资本全部配置到公共决策领域，而公共决策岗位也只能提供给公共决策型人力资本的所有者。人力资本市场的第一方面是第二方面能够实现的前提，因为只有社会存在足够的公共决策型人力资本，公共决策才有资源保障。公共决策型人力资本供给不足一般有这样几种情况：公共决策型人力资本不足，也就是社会缺少进行公共决策所需要的人力资源；公共决策型人力资本进入公共决策领域的渠道不畅通，使部分公共决策型人力资本停留在非公共决策领域；政府组织的筛选功能不强，使一些非公共决策型人力资本进入了公共决策领域；强制替代，利益集团垄断了人力资本市场，强行将非公共决策型人力资本当作公共决策型人力资本使用；公共决策的条件太差，公共决策人才的生活资料不能适应从事公共决策的需要，社会对公共决策人才的作用认识不足，没有与之相适应的社会声誉，等等。由此，我们必须找到一种机制，通过这种机制强化政府的组织核的功能，这种机制大致包括以下几个方面：
1、强化公共决策型人力资本的生成机制
这里关键的是要创造一个有利于

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