自生能力和国企改革

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    我国政府在改革前的传统经济体制中，人为扭曲价格体系、建立相应的以行政手段配置资源的计划体制、剥夺企业的经营自主权，这些做法，实质上是在资金极端稀缺的要素禀赋结构下，推行资金极端密集的重工业优先发展战略，为了使实现这个战略意图但在市场竞争中不具自生能力的企业能够被建立和生存的必要制度安排。

    四、国有企业改革、政策性负担的显性化和企业绩效

    传统的计划体制使我国在一穷二白的基础上建立起了一个完整的重工业体系，而且很快地取得了能原子弹试爆和卫星上天的骄人成绩。但是在微观基础上，传统的农业集体化制度不仅导致了1959到1961的农业危机及长期的农业生产率水平低下，[12]毫无自主权的国有企业经营管理体制也出现了干好干坏一个样、大锅饭、铁饭碗等问题，工人没有积极性，生产效率低下。[13]结果人民生活水平长期得不到提高，和东亚地区的新兴工业化经济的表现形成了强烈的对比。

    1978年底11届3 中全会开始的改革开放，以放权让利、提高工人、农民的积极性为入手点。在农业上推行家庭联产承包制，取代集体性质的生产队体制。由于农业是在我国具有比较优势的产业区段生产活动，家庭农场具有自生能力，因此，在实行“交足了国家、留足了集体、剩下的都是自己的”分配制度后，农业生产力马上得到解放，在1978年至1984年间出现了超常规的增长[14]，成为改革、开放20多年来最为成功的一项改革。但是，在国有企业改革上，由于许多国有企业在要素价格完全放开的竞争性市场中缺乏自生能力的根本问题没有得到解决，20年的努力并未能使国有企业的改革得到突破性的进展。

    在传统体制下，许多国有企业，尤其是大型的国有企业，是为了我国的战略目标而设立，其所处的产业区段在我国不具比较优势，在竞争性的市场中企业不具有自生能力。改革前由于价格的扭曲，和资源的行政配置，使许多国有企业不具自生能力的问题没有显现出来。但从1978年开始的改革、开放，虽始于放权让利的微观经营机制改革，但逐渐被推向计划配置体制和宏观政策环境，市场竞争开始出现，产品和要素价格逐渐放开，国有企业缺乏自生能力的问题也就由隐性变为显性。由于这些企业的投资决策是为了实现政府的战略意图，而不是企业的自主决策的结果，因此，缺乏自生能力的问题，可称为加诸于国有企业的一种战略性政策负担。

    除了自生能力所形成的战略性政策负担的问题外，改革后还出现了一种新的社会性政策负担问题。在传统的体制下，资金密集型的重工业投资创造的就业机会少，而政府负有安排城市劳动力就业的责任，因此，政府经常将三个工人安排到国有企业的一个工作岗位来就业 [15]，使国有企业有了大量的冗员。同时，改革前国有企业工人的工资只够支付当前消费，个人的养老、医疗、住房等只好依赖企业的供给。由于改革前推行的是“统收统支”制，企业将一切收入交给国家，企业的一切开支由政府财政拨付。因此，养冗员和退休老工人等支出对企业自身并不构成实际的负担。但是，自实行了放权让利的改革以后，这些开销逐渐转移到企业来，因此，冗员和老工人越多，企业的负担就越重。这些负担，也不是企业自主决策形成的，而是传统体制遗留下来的问题，可以称为社会性政策负担。

    政策性负担，不管是战略性的还是社会性的，使国有企业在市场竞争中和没有这些负担的非国有企业相比，处于不利的地位。政策性负担会带来政策性亏损，政府必须为政策性亏损负起责任。为了维持国有企业的生存，国家就必须给予各种政策性优惠、补贴和保护。包括：（1 ）继续压低资金的价格，并通过国家控制的银行系统把社会储蓄优先分配给国有企业；（2 ）技改资金继续由国家财政拨款投入；（3 ）继续给予各种垄断、限制非国有企业的进入等保护。

    但是由于政策性负担的复杂性和多样性，在信息不对称的情况下，企业可以把任何经营失败的责任都归咎于政策性负担上，国家只好把国有企业亏损的所有责任都背起来，导致了国有企业的软预算约束。[16]

    硬化国有企业预算的重要性在理论界和决策界已有共识，承包制、股份制、现代企业制度的改革目的都是为了硬化国有企业预算约束所做的尝试。但是，预算软预算的问题仍然存在，其原因在于国有企业的预算软约束内生于政策性负担，上述改革没有消除政策性负担，没有从根本上解决国有企业的自生能力问题，所以这些改革只是治标而非治本之策。即使在市场经济条件下，如果私人企业有了政策性负担，政府也必须给予政策性优惠、保护等，而使这些企业有了软预算约束。[17]国有企业预算的硬化、改革的最终成功有赖于政策负担的消除。

    经过多年的改革，剥离国有企业的社会性政策负担，如冗员下岗[18]，建立社会保障体系等正在有序进行并初见成效。然而，对于国有企业的战略性政策负担的解决，使国有企业获得自生能力的问题，则没有引起人们的足够重视。

    国有企业改革发轫于放权让利，中经利改税、承包经营责任制，直到实行现代企业制度等，一直围绕微观的激励和企业的内部治理机制苦苦探索。这些改革背后的思路也认识到了国有企业绩效低下和传统治理结构之间的共生性。但是共生性并不是因果关系。事实上这两者都是国有企业自生能力低下内生决定的[19]. 国有企业自生能力低下，所以其绩效不可避免也低下；国家和国有企业之间存在委托代理关系，而传统体制下的国有企业治理结构，是在存在政策性负担，导致没有公平竞争时，防止委托代理问题过分恶化的内生选择。如果国有企业的自生能力没有提高，公平竞争的环境尚未形成，就把传统的治理机制予以改变，赋予企业以经营决策权和利润支配权，委托代理问题一定会恶化。这正是国有企业改革迟迟不能突破的根本原因所在。

    值得特别指出的是，有一种观点认为，既然国有企业享受了政策性补贴，那么政策性负担就不成其为负担了，国有企业也就不能再以此为借口，为其经营性失败开脱了。这种看法看似有理，实则混淆了因果关系。政策性补贴是结果，是内生于政策性负担的。而问题的要害之处在于，国家与企业之间在政策性负担方面存在严重的信息不对称问题。只要政策性负担不消除，那么国家永远难于确知其真实水平，企业可以继续把经营性亏损的责任推给政策性亏损，要求国家予以政策性补贴。只要政策性补贴、软预算约束的源头照旧存在，国有企业经营的激励就不会加强、绩效就不会提高。

五、消除政策性负担，调整生产活动布局，引进国外资本，提高企业自生能力

    归结上面的讨论，可以得出结论：在当前阶段国有企业改革的当务之急是在巩固剥离社会性负担取得的成果的基础上，尽速剥离国有企业的战略性政策负担，使国有企业获得自生能力。

    这个改革逻辑决不是就事论事、头痛医头，而是事关国家整个经济安全的。由于许多国有企业存在于我国不具比较优势的产业区段，它们的生存依靠政府的补贴、优惠和保护。加入WTO 之后，随着体制的规范化，金融市场的开放，内资银行如果维持低息，那么许多储蓄将会分流到外资金融机构。如果国有银行的存款不能不断增加，或是出现减少的情形，现有的巨额不良贷款就会成为无法承受的问题，甚至演变成为危机。因此，面对外资银行的竞争，中国的资本价格必定将回归其均衡水平。如此背景下，等成本线会从图4 中的C3C3变为C1C1. 而在WTO 的框架下，国家又不可能（也没有财力）继续给予国有企业高额的资金成本补贴，和其他各种保护。许多不具有自生能力的国有企业将会垮台，目前被国有企业占用的大量银行贷款就会变为坏帐，同样会激化成金融危机。所以，消除战略性负担，使国有企业具有自生能力，刻不容缓。

    国有企业

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