高薪养廉的法律思考

　　导言 
　　“礼义廉耻，国之四维；四维不张，国乃灭亡。”这是两千七百年前振兴齐国，成就霸业的一代英才管仲的千古名言，在管仲看来廉耻是立人之大节，盖不廉，则无所不取；不耻，则无所不为。人而如此，则祸乱败亡亦无所不至。然而事实上廉洁这一品质的养成却远非那么容易，作为廉洁的对立面，腐败问题伴随着私有制和阶级社会而生，它是一个自古以来就困扰着各朝代政权的一大顽症。王亚南先生说：中国古代官僚的生活就是贪污生活。又说：中国古代的一部二十四史，其实就是一部贪污史。[1]尽管各朝代灭亡的原因并不完全相同，但是都无法逃脱兴亡周期率的轮回：从王朝初期狠抓反腐败斗争，到王朝中叶后反腐败制度渐渐松驰，变得有名无实，再到王朝后期便腐败盛行导致王朝灭亡，然后新王朝又从头开始一轮新的轮回。而清廉自持的官吏之少，也是屈指可数，“翻翻二十四史，人们就会明白，有名有姓并且货真价实的清官，不过几十位。明末清初优秀的文学家、史学家张岱，在所著《夜航船》卷7’清廉类’，扳着指头数了很久，也不过只找出四十位清官。”[2] 
　　腐败也是一个世界性的焦点问题，自本世纪70年代以来，世界范围内的贪污贿赂犯罪日益严重，更无论非犯罪性质的腐败。由于贪污贿赂，发展中国家的债务增加了30%，仅拉美国家每年被侵吞的财富就达210亿美元之多。[3]廉洁和高效成为各国政府竭力追求的目标，直接关系到国家的兴亡和人民的祸福。 
　　古往今来各国从政治家、法学家、经济学家，以至普通百姓都在思考、议论反腐败问题，也提出了各种各样的反腐败举措，在这些具体的反腐败举措中，高薪养廉是一项非常引人注目的措施，在有些国家和地区，它已经作为一项法律制度而存在，而在我国则对此项制度颇多争议，支持者和反对者都言之凿凿。因此，对高薪养廉作为一项反腐败的法律制度从法律的角度来进行严肃认真的研究思考是十分必要的。本文正是试图作出这样的探索，即论证薪俸制度与廉政建设之间的关系，我国历史上和国外高薪养廉制度对我国现实社会的借鉴意义，高薪养廉制度的局限性和不足，论证高薪养廉的理论基础，并最终提出高薪养廉和我国具体国情相结合的一些看法。 
　　一、高薪养廉的提出 
　　（一）廉政的呼唤 
　　1、权力的本质 
　　廉政与权力密切相关，什么是权力？有种种不同的说法，有人认为“权力是指它的保持者在任何基础上强使其他个人屈从或服从于自己的意愿的能力。”[4]有人认为“权力是特定主体将他的意志强加于他物，使之产生一种压力继而服从的能力。”[5]罗素则说“权力可以被定义为预期结果的生产。”[6]并与物理学上的“能量”概念作了类比。[7]本文认为，广义上的权力就是一方对于另一方的一种具有强制力的优势。它并不一定表现为权力主体的意志，因为权力现象在社会中是错综复杂的，一个权力主体可能在另一种权力关系中只是服从者，但是即使是权力主体在执行比他更高一层次的权力主体的意志时，他仍然表现出一种强制力和居高临下的优势。权力也有公、私之分，而本文所探讨的权力仅仅是狭义的，是在政治法律领域的公权力中的最主要的一种：国家权力。 
　　那么国家权力是怎样产生的？在中世纪，国家权力曾被认为是来源于上帝，“君权神授”，是“天意”对人性的安排，国家权力（王权）是神权的世俗化，因此王权应当服从于教权，这种思想被称为“托马斯主义”。[8]到17、18世纪，霍布斯提出“社会契约论”，他对国家下定义说“这就是一大群人相互订立信约，每人都对它的行为授权，以便使它能按其认为有利于大家的和平与共同防御的方式运用全体的力量和手段的一个人格。”[9]霍布斯将古希腊学者伊壁鸠鲁最先提出的“社会契约论”与自然法理论结合，论证了公民权利与国家权力之间的“源”与流的关系，这是具有进步意义的。社会契约论的观点后来被资产阶级启蒙思想家洛克、卢梭等人所继承和发展，从而树立了“公意、主权在民”的思想。对于国家权力的合法性，卢梭指出“权力”其实来源于“公意”，而“公意”则是人民通过社会契约将自身的“权利”让渡出来组成的，“每个人由于社会公约而转让出来的自己一切的权力、财富、自由，仅仅是全部之中其用途对于集体有重要关系的那部分”。[10]总而言之，国家权力归根结底是来源于人民的权利，权力合法性的源泉是人民，而不是神、君主、贵族等任何其它方面。这种权力学说成了现代资产阶级革命和国家学说的理论基础，具有极其深远的影响。发展到20世纪，自然法学得到复兴，出于对现行实在法的批判，产生了新自然法学，新自然法学对权力学说又有了新的发展，它可以分为两派，即新托马斯主义的自然法学和世俗的（非神学的）自然法学。其中法国哲学家雅克·马里旦继承和发展了中世纪的托马斯·阿奎那的神学法律思想，马里旦的国家理论被称为“工具主义”，他“在上帝和国家这两个概念之间，又插进入了一个抽象的人民的标志，在上帝是国家最终决定因素这一大前提下，又强调了人民的地位和作用，因而国家是人民建立的；国家的目的在于人民的共同福利；统治者的权威来自人民；人民控制着国家和他们自己的行政官员；国家和所有政府官员都要对人民负责；民主政体就是’民有、民治、民享’的政府；国家只是一个为人民服务的工具”。[11]总之，现代西方资产阶级法学理论无论是否将国家权力视为一种人格或是一种工具，无论认为权力的最终和最高的来源为何，但在权力和权利的关系上，均承认权利先于权力，国家的权力是来源于人民，是公民权利的产物，也是为公民权利服务的。 
　　按照马克思主义观点，权利与权力都不是天赋的，都是一定社会历史发展阶段的产物，道德的和习惯的权利产生在前，法定权利和权力产生在后。而从法定权利与权力的关系上说，是先有了阶级和国家，有了公共权力和法律，然后才有法定权利。权利是夺取国家权力的阶级斗争的胜利者按阶级力量的对比进行分配的产物，因此权力是权利的渊源和前提，“没有人民的国家，就没有人民的一切”，不能把权力看成是一种消极的力量，不能忽视权利对权力的依存性。但是从另一种意义上说，夺取政权的过程，也可以说是人民行使革命权、起义权的过程。但是马克思主义并不象资产阶级法律那样承认这种权利是法定权利，（例如美国独立宣言、法国人权宣言那样），而认为这是一种道义上的权利。所以正确的认识应当是一方面人民权力是具有绝对性、主导性的，它是制定法律配置公民权利的前提和基础；而另一方面政府权力或某个政府官员的权力则是相对性、派生性的，它以公民的权利为基础，并受公民权利的制约。因为政府是由人民选举产生的，因此，人民的选举权（这是一种权利）是政府权力的基础。总之，人权与人民权力（政权）是法定权利的基础，而公民权利是政府权力的基础，政府权力是由政权和公民的权利所派生出来的。[12]马克思主义的权力观区分了习惯的、道德的权利和法定权利，并揭示了它们与国家权力之间的关系，强调了在阶级社会中权利和权力取得的基础都是阶级斗争的产物。但是它仍然承认对于具体的政府而言，它的权力仍然是公民权利的产物。 
　　因此我们可以认为：权力是权力主体对于权力的受众的一种优势，它不仅存在于政治法律领域，也存在于个体之间，但是作为最典型的权力类型，在狭义上它特指国家公权力。国家公权力是阶级斗争的产物，由斗争中取得胜利的一方掌握和分配，并且在宏观上它来源于人的习惯的和道义上的权利，而微观上则来源于公民的法定权利，“人民是权力的唯一合法泉源”。[13]本文下文如无特指，则仅在狭

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