高薪养廉的法律思考

罪意图的产生简单地归结为人的贪欲，这是片面的。高薪养廉并不是要去满足公职人员的贪欲，而只是期望起到养廉的作用，它当然也是存在边际效用的，是有限度的，并受到各方面客观条件的制约，这些下文都将有详细论述。至于说把腐败的本质归为剥削制度、剥削阶级的产物，则本文上文已经论证了腐败是权力本身的一种趋势，当权力与人的私本质结合，并通过异化的途径，就会导致腐败。腐败本身就是对任何一种权力的异化，在剥削制度下，它就是对剥削阶级的权力的异化，而在社会主义制度下，它就是对人民权力的异化。因此不能认为只有剥削制度的国家才能产生腐败，而不实行剥削制度的社会主义国家就不会产生腐败。 
　　当然，实行高薪养廉制度是必须要考虑国情的，但是认为我国不存在高薪养廉的土壤，则未免是一种静止的观点。的确，我国社会长期存在“官本位”思想，由于几千年历史的沉淀，要完全改变这种思想最起码在可以预见的未来是不太现实的，但是这种思想却可以加以正面的引导和利用，可以用来培养公职人员的崇高感和荣誉感。研究表明，崇高感和荣誉感是有助于抵御腐败的诱惑的。因此高薪养廉与克服官本位的不利一面并不矛盾，而是相辅相成的。改革开放以来，我国的经济实力已经得到了较大的提高，而且目前仍然充满着活力，保持着高速的增长，市场经济正在建立与完善中，这些成果都是世人瞩目的。与此相对应，国家的财政收入不断增长，用于支付行政管理费（内含公职人员工资）的财政支出也逐年提高，从1980年的66.79亿元，到1985年的191.53亿元，1990年的303.10亿元，1996年以后，年行政管理经费支出突破了1000亿元，1996年的1040.80亿元，1997年的1137.16亿元，1998年的1326.77亿元。[35]但是除了物价上涨的因素外，这些行政管理费支出的大幅提高却被国家公权力机构严重膨胀，“国家机关、政党机关和社会团体”的公职人员人数大幅上升所耗费。1980年，上述公职人员476万人，1985年691万人，1990年903万人，1996年1068万人，1997年1074万人，1998年1079万人。[36]因此本文认为，实行高薪养廉必须精简机构，高薪养廉的真正阻碍不是来自于其它方面，而是来自于机构臃肿造成的浪费。现阶段我国的政治体制改革已经展开，精简机构的工作正在实施过程上，对此确实应当引起高度重视，而高薪养廉制度也是可以随着改革的深入逐渐配套实施，以期达到良性循环。高薪养廉既然是作为一种法律制度来考虑，就不是一朝一夕的事情，而要有长远的实施规划，从某种意义上说，它的最终实现也取决于政治体制改革的成败。 
　　在明确了这些之后，那么高薪养廉的标准问题，就是一个技术性问题了，如何算“高”，这本身就是一个相对的概念，如上所述，它一方面受制于一个国家的财政经济状况，另一方面也受制于机构的精简程度。即使在实行高薪养廉的国家和地区，高薪的标准也并不一致，一般来说，可以参照私有企业（部门）的管理人员标准确定普通公职人员的薪俸标准，再根据公职人员的职位和级别确定一些特殊职位（如司法人员）与普通公职的薪俸差异和等级差异。也有人提出高薪养廉在近期的起码标准应当是平均工资水平的两至三倍以上，理由是作为一定级别的公职人员的异地任职的廉政要求，就必须要有配套的措施保证其不必为配偶的工作丧失而担心。总之，在论证了高薪养廉制度的可行性后，这些技术性的问题并不难解决，也不应强求与国外发达国家的标准一致，作为一个相对的概念，本身就不存在标准答案，因此对于缺乏标准的担心也是多余的。 
　　二、反腐惩贪史鉴 
　　（一）封建皇朝反腐惩贪的历史评述 
　　1、封建法律重典治贪的原因腐败是伴随着公权力的产生而产生的，与此同时关于为政清廉的思想也渐渐产生。观今宜鉴古，无古不成今。历史是不能人为地割断的，中华文化有着几千年未曾中断的发展沿革，更值得我们去探索其中有用于法制建设现实的东西。纵观我国封建社会，历代皇朝都将惩治贪赃，褒奖清廉作为吏治的重要内容，并积累了正反两方面的丰富经验教训，这些无疑都是值得我们借鉴的。 
　　我国古代惩治贪赃，在认识上和制度上都有一个发展的过程。封建皇朝的反贪最终目的是为了维护皇权的“家天下”能够长久延续，并不是真正为了黎民百姓的福祉，即使有些开明帝皇或曾产生了君舟民水的重视民生的思想，但是由于历史的局限性，其根本目的仍然是为了巩固政权，稳定统治和社会秩序，安定民心，这与我们的现代法治思想是绝不相容的。正如我国学者指出：“在我国长达两千多年的封建专制主义发展史中，君权始终是地主阶级政权的核心，家国相通，君父一体，忠于君主和忠于国家是一致的。……所谓’主卖官爵，臣卖智力’，就是反映了封建社会君臣之间的雇用关系的政治现实。而加强吏治，惩治贪赃，正是从这种政治现实出发，强调’忠信敬上’，禁止’犯上’、’非上’，以强化皇权对官僚机构和上下百官的控制的产物。”“封建法律重贪赃之治的更为直接的原因，是迫于封建社会所无法解决而日趋激烈的阶级矛盾。封建官吏的越礼非分，法外诛求，不但妨碍了官权的高度集中，减少了朝廷的财政收入，更激化了社会矛盾，引起农民连连啸聚，奋起反抗，严重危及封建统治。所以，较有作为的统治者往往从官逼民反的历史教训中，认识到’吏治之弊，莫甚于贪墨’，并认为’此弊不革，欲成善治，终不可得’。”[37]以上是重典治贪的政治上的根本原因和直接原因，而重典治贪还存在着经济上的原因。贪污受贿，是一种利用国家权力（在封建社会就等同于皇权）去攫取经济利益的行为，因此，有学者把这种封建社会的贪污受贿看成是一种古代社会的特殊的再分配方式。[38]而这种再分配方式一旦脱离了统治者的控制，则可能会反过来驱使一些官吏谋求更高的政治地位甚至篡权夺位，韩非子指出：“犯法为逆以成大奸者，未尝不从尊贵之臣也”。[39]所以统治者又必须防止官吏个人的经济实力过度膨胀，从与民争利发展到与君争权。 
　　尽管封建社会重典治贪的原因与现代法治社会不同，但是只要我们明确了这些区别后，对于其治贪的具体制度却还是不乏可取之处的。而且几千年来的重典治贪制度对群众的心理影响也是十分巨大的，例如我国现行刑法对贪污、受贿罪的最高刑都是死刑，较其他许多国家为重，不能说没有历史思维的影响，这也是反映群众意愿和呼声的。 
　　2、封建法律重典治贪的成败正是由于这种反贪原因的历史局限性，决定了封建社会的反贪必然是不彻底的。因为就百姓而言，他们在中国传统政治结构中历来是处于政治权力之外，无法形成一种社会力量来抵制官方的权力滥用。而从中国传统社会看，法律的基础又不是民意，而是来自皇帝。这表现在具体的案件处理上，就是不能把反贪制度贯彻始终，受皇帝的主观意志、一时好恶影响很大，法律化、制度化不足。以清朝为例，自公元1644年（顺治元年）至1911年（宣统三年）的268年之间，清朝一、二品官经济犯罪案件共108件，案中被判刑的一、二品官共157人，其中死刑立决的68人，斩监候、绞监候的47人，受到其他刑事处分的42人。这些案件的处理，总的来说能够依法严惩，决不姑息，但另一方面，也有严重的问题：有的案件判罪量刑的标准不一；朝廷谕令审理主观主义；以言代法，对三法司等九卿判决的主犯，皇帝谕令无罪升官，或无罪判刑重处。[40]因此，由于我国古代皇朝大多是通过农民起义夺取政权的，所以统治者对旧皇朝的政治腐败大多具有比较深刻的认识，对廉政建设也比较重视，这样在中国古代每一个皇朝建立之初，政治相对比较清明。例如朱元璋说：“昔在民间，

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