加入WTO后政府管制的改革方向

政府管制制度的过程中，通过借鉴市场经济国家政府管制制度的经验教训，我们在实际工作中应把握如下几个原则：

（一）合理性原则

我国的政府管制，通过大量“合法”和非法的行政性审批和许可，其职能所及，可谓泛滥成灾。因此在管制改革过程中，对管制领域及其手段的设立，必须对上述管制的经济理由所建立的标准上，重新加以审定，并在制定监管政策时积极引入成本—效益分析。尽量取消和缩小对微观经济活动的过度干预。为此，为防止现存管制机构“自纠自查”过程中的机会主义，中央政府设立一个行政改革的临时调查机构是必要的。

（二）独立性原则

如上所述，在经济性管制领域，我国目前的行政管制机构大都存在政企不分、政事不分、政资不分和政社不分的事实。它们的职能结构基本是宏观政策调控（如行业规划和产业政策）、微观管理和行政管制的混合体。如果不改变这种状况，行政机构就很难具备独立性，很难摆脱部门偏好，从而难以在中立的立场上公正执法，或者难以有效利用有限的行政资源，难以从源头上遏制“寻租”和腐败的机会主义倾向。因此建立独立于各种利益集团的管制机构是深化政府机构改革的首要任务。

（三）公正性原则

合理设定原则和独立性原则并不能完全保证管制行为的公正性。管制机构在缺乏有效制衡和监督的条件下，很容易做出不作为、滥用权力、歧视性执法和违背程序等行政违法行为。为防止这些行为的产生，一方面，要建立完善的行政程序制度和外部监督机制；另一方面，要最大限度地强制行政机构公开其内部信息；再次必须加大行政违法行为的法律责任。

（四）高效性原则

在我国的管制机构之间，同一项管制权，无任纵向的还是横向的分配，存在极其混乱的状况。此外，预算内行政资源稀缺，导致政府管制机构的效率严重低下。因此应适当增加管制机构的行政资源是必要的。同时，对现有管制权的重新划分也至关重要。针对不同的管制要求，是采取纵向集中，还是采取横向配置，或者兼而有之的分权模式，需要认真的研究。

（五）职权法定原则

所有的管制权及其执行，都必须基于严格的法律界定。这实际上是政府管制的法律合法性完善的问题。行政管制的法律合法性完善，有两层含义，一是要根据行政管制的经济合理性，严格界定其职能范围及其行使方式，并通过新的立法或修改现有实体法，对缺乏经济合理性的管制制度予以废除，同时保留和完善合理的管制制度；二是通过制订行政程序法或专门的行政许可法，建立政府管制的合理程序和管制者的管制结构。

二、政府管制改革的重点

目前，我国政府对电信、电力、铁路、民航及其他强管制的行业进行“松绑”。但是，从一些案例行业的改革过程来看，目前的改革还主要集中在政企分开，以及对原有的国家垄断格局采取分拆重组以构造竞争局面等基本问题上，对于引入竞争后如何依法维护竞争环境和规范竞争行为，如何调整政府管制机构的职能和方式以适应竞争性市场的需要，如何依法对垄断行为进行必要的管制以防止滥用市场权利等问题都较少涉及，这些问题的解决将是我国政府今后进行管制改革的重点。总的来说，今后政府的工作应逐步转移到“以制度建设为中心”上来，也就是说政府要集中精力搞好宏观调控和创造良好的市场环境，制订和保护产权、维持公平交易的规则，而不要直接干预企业正常的生产经营活动。

过去20年的经济改革，我国政府主要是打破原来的计划经济体制，树立市场经济观念；而在未来20年，为了继续发育和完善市场经济，政府应以维护市场公平为中心，放松管制的同时，重新构建合理高效的管制制度，具体来说，应侧重以下几方面的工作：

（一）建立独立于政府以外的管制体系

按照WTO原则，成员国要在国内建立一个公开的、公正的、透明的、独立于政府以外的管制机构。但是，我们国内的管制机构一般都是设在政府部门，有些甚至是一身兼数职，既是政策制定者也是监管者，如国家计委（制定价格政策、投资政策）和国家经贸委（制定产业政策、协调国有企业生产运行、准电力监管）；另有一些集监管、行业发展和国企管理三种职能为一身的产业主管部（如信息产业部、广电总局、铁道部、民航总局），尽管政府开始对这些产业主管部的监管和业务进行分离，但还没有完全政资分开，政府与国有资产仍混在一起。

按照WTO的要求，今后若干年将有大量独立的管制机构出现。但是，如何独立将是一个必须认真对待的问题，独立的机构是设置在某个部门内，还是设在人大下面，或者就设在国务院直管的部门里？现在的电信管理局设在信息产业部是否合适？民航管理总局是单独设立，还是成为交通部下面的一个部门？电力管制机构应不应该放在国家经贸委的下面？

根据我国目前机构设置情况以及发达国家在管制机构改革方面的经验，下面一个机构设置方案也许有一定的合理性和操作性：

1. 电信监管机构从信息产业部和广电总局分离出来，而信息产业和电视广播传媒产业的政策职能可以考虑转移到国家经贸委、国家计委和文化宣传部门；

2. 电力监管机构从国家经贸委分离出来，而后者和国家计委可以继续保留包括电力在内的能源产业政策的职能；

3. 在铁路产业结构重组完成后，铁路监管机构将从铁道部分离出来，铁路产业内的国有企业的改制和产权管理可以移交给国家经贸委或现有的大型企业工委，而铁路产业的产业政策则可以考虑转移给国家经贸委和国家计委；

4. 在民航产业结构重组完成后，主要负责安全监管和航线分配的民航监管机构将从民航总局分离出来，后者的产业政策则可能转移给国家经贸委和国家计委；

5. 国家计委的价格监管职能将转移给上述新建立的监管机构。

（二）削减政府权力

削减权力就是把大量的本来就应该属于个人和企业的权力归还给他们。　　当务之急，要尽快消除各种各样不合理的审批。行政审批在计划经济时代曾发挥了重要作用。但是，随着改革的深化和市场经济的不断发展，现行审批制度的弊端日益明显，有些地方和部门常以规范市场的名义用审批制进行“关、卡、要”。

今后凡不符合政企分开和政事分开原则、妨碍市场开放和公平竞争以及实际上难以发挥有效作用的行政审批，要坚决予以取消；对于确需保留的行政审批，要建立健全监督制约机制，做到审批程序严密、审批环节减少、审批效率明显提高，行政审批责任追究制得到严格执行。

其实对政府而言，限制自己的权力也是有好处的。过去人们认为政府越不受制约，政府得到的好处就越大。事实上，政府享有的权力越大，政府行为的任意性就越大，人们对政府就越没有信心，投资者没有信心就不来投资，老百姓没有信心就不会多花时间去投资专业技术、教育和人力资本。这样，经济发展就会日益落后。相反，政府对自己约束越多，经济发展可能越好，尤其当一个国家面临激烈的国际竞争时更是这样。

（三）改变管制方式，促进管制法制化和科学化

如果政府仍要对某些方面进行管制，那就要考虑改变现行管制方式，尽量用市场化、法制化的方式来改变公共权力行使的方式。有一些审批制度，例如土地的审批权，政府一时不能放弃，则应减少审批手续，简化审批过程，提高办事效率。就电信改革来讲，政府管制的重点应从直接对企业行为的管制——如价格管制，转移到对市场结构的调整——降低市场壁垒和导入竞争机制中来，以增强企业竞争实力，在开放的国际电信市场中抢占优势地位。

在政府管制法制化过程中，为避免管制部门被管制者“捕获”和政企利益同盟操纵立法，必须取消各类管制机构对立法的影响力，建立由各种利益集团代表正式参与的公开透明的立法制度；在建立制度化的立法审查机制，提高人大对国务院及

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