合作中的竞争：非营利组织与政府的新型关系

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提 要： 目前，非营利组织与政府合作的作用已经被许多学者重视。但由于对抗关系的历史缺位，使我国非营利组织在这种合作关系中缺乏独立性从而无法使两者建立真正的合作关系。在两者的合作中加入竞争的因素，从而建立一种合作中进行竞争的新型关系，对于解决我国非营利组织与政府关系目前存在的问题有着重要的作用。


 


  关键词： 非营利组织 合作关系 竞争 对抗关系


 


  一、国家与社会二分模式的缺位：历史上的关系


 


  非营利组织与政府的关系无疑是一个敏感的话题，因为这往往会涉及到我国民间组织、社团与政府关系的一些敏感政治现实。从笔者掌握的资料来看，目前我国学者对这个问题所做的专门研究并不多，大多数学者的论述往往是连带性的谈到这个问题，并且其关注点大多是放在非营利组织与政府的合作上。他们通过运用“市场失败”与“政府失败”这两种理论，强调市场与政府由于本身存在的缺陷而导致运作的无效率，从而提出用一个独立于政府与市场的非营利组织作为一种补充的手段来与政府合作解决社会问题。


  然而非营利组织决不是单纯为了解决效率问题而出现的。作为公民社会的一个重要力量，防止、削弱或补救政府与市场对公众利益的侵犯是非营利组织的天然使命。一些学者因而认识到非营利组织与政府还存在一种对抗关系[1]。从这个角度来看，非营利组织与政府的关系实际上反映了国家与社会的关系。在西方国家，这种对抗关系无疑与其国家与社会二分对立关系模式是一致的，体现了限制政府权力、保障个人自由的西方政治文化传统，在一定程度上它也是“小政府，大社会”的政治制度的直接产物。这些与对抗关系具有内在一致性的政治传统及社会制度，使非营利组织在与政府合作中有了抵御政府过分侵犯的屏障，得以保持自身的独立性，成为政府真正的合作伙伴而不是政府的附庸。可以说，这些主要关注于限制政府权力，保护公民合法权利、自由的制度设计以及政治文化传统，构成了西方国家非营利组织处理与政府关系的制度平台与社会基础。


  正是在这种历史传统基础上，一些西方学者强调非营利组织与政府要紧密合作而避免对抗或不合作所带来的消极后果。美国著名非营利组织研究专家萨拉蒙，根据政府对非营利组织的支持力度要远大于私人的支持这个事实，从而提出要对非营利部门与政府之间必然存在对抗关系或零和博弈的种种理论观点进行质疑。[2]（第265-267页） 西方发达国家，尤其是美国的情况也证明了这点。相对其他国家来说，这些国家的政府给予非营利组织比较多的支持而比较少的干预它们的行动。这种良好的协作关系似乎与前面讲到的“国家与社会”二分对立的模式相矛盾，但是这两者是有内在的联系的。因为只有国家与社会之间有了明确的界限，通过制度来限制政府权力防止它越过界限而侵犯社会利益，这种和谐的关系才能得以建立与维持。在这样一种社会、政治制度条件下，政府不得不在给予支持的同时自觉尊重非营利组织的相对独立性与合法权利，使双方成为真正的合作伙伴。


  与西方的国家与社会二分模式不同，我国国家与社会关系具有国家权力对社会进行渗透与控制的特点，这使得作为社会利益以及力量的代表的非营利组织（第三部门）不得不以依靠政府以获得政治合法性，从而处于“半官半民”的尴尬地位。[3] 因此有学者认为，我国非营利部门（第三部门）的发展与西方发达国家具有很大的不同。“西方的第三部门是在已成现实的公民社会内部产生与发展的，它并不需要为实现公民社会而奋斗……然而中国的第三部门却需要为建立公民社会而奋斗，而且它的许多同仁也是以此为抱负的。因此如果说西方第三部门的意义不限于一般的慈善与公益，它还意味着对公民权利与公民义务的新的理解，那么中国第三部门发展的意义就更是如此，因为它实际上要从争取最起码的公民参与空间做起。”[4]（第236页）


  而从我国非营利组织发展的历史来看，新中国成立到改革开放这段时间，我国非营利组织受到了政府比较严格的控制，许多非营利组织被迫挂靠政府部门而成为政府治理社会的助手。政府甚至设置许多事业单位或政府机构来取代非营利组织应该承担的社会职责，例如有学者就指出行业协会的职能被政府的行业主管机构所取代。[5]（第95页）因此，非营利组织与政府的对抗关系几乎不存在。这种对抗关系的历史缺位意味着在过去计划经济、政治体制内，非营利组织无法在面对政府的某些不合理行为时维护自己的合法合理权利。这无疑使得非营利组织与政府在双方的合作中，都不习惯将组织的独立性作为一个重要因素来考虑，更无法在制度上对非营利组织的独立性给予充分的尊重，从而使得非营利组织对政府的依从以及政府对非营利组织的干预都变得顺理成章。


  理解我国国家与社会二分关系模式的历史缺位以及我国非营利组织与政府关系在过去几十年的历史是非常重要的。因为这样我们才能真正消化国外学者一再强调非营利组织与政府合作的各种论述，并同时对目前我国非营利组织与政府关系的现实情况有一个清醒的认识。固然，我国非营利组织与政府的合作无疑是很重要的，因为改革阵痛期的种种社会问题需要政府与非营利组织合作解决。但是，非营利组织在一定程度上向政府争取更多的公共事务参与权以及独立性也是很重要的，因为合作主体的独立性是双方合作的前提，没有独立，就没有真正的合作，只会出现尴尬的合作。


 


  二、尴尬的合作：改革中的状况


 


  改革开放给我国非营利组织与政府关系带来了一系列的变化，但这并不意味着国家与社会二分关系的历史缺位的问题已经解决。“改革导致了社会权力的重新分配，尽管社会领域获得社会权力仍然有限，但政治领域‘一统天下’的局面毕竟被打破了。然而，社会领域的自治进程与经济领域的市场化进程却不可同日而语，时至今日，社会领域基本上仍处于政府的全面控制之下，社会领域的改革还处于‘初级阶段’”。[6]（第82页）在这样一种条件下，非营利组织的独立性无疑受到很大的制约，进而影响到其与政府的合作。


  比起西方国家非营利组织与政府的合作关系，我国非营利组织在与政府的合作中缺乏独立性已经成为大多数学者的共识。美国学者朱莉·费希尔在讨论非政府组织（NGO）的自治问题时，提出自治的七个因素：组织的承诺、财政分散、公众基础、技术专长、社会和管理知识、策略知识。[7]（第74页） 非政府组织属于非营利组织范畴内的一种，因此我们可以参考朱莉·费希尔的理论，来对我国非营利组织在与政府的合作中的自治及独立性进行分析。


  第一，组织的承诺及其使命。明确对公众的承诺及其担负的使命是保证非营利组织独立性的首要条件。因为这意味着非营利组织能够清楚的意识到自己存在的价值以及自己的立场和责任，从而在与政府合作中有意识的维持自身的独立。而我国有许多非营利组织是基于政府的需要而成立，因此其存在的价值在于协助政府的工作而不是履行对公众的承诺或社会使命，从而导致它们缺乏一个明确的组织宗旨与使命。[8]（第71页）


  第二，多元化的财政来源，而不过分依赖政府。根据一些学者的调查，1998年度，被调查的我国非营利组织的财政收入中有50%以上来自于政府的财政拨款、补贴以及项目经费，而会费仅占21%[8]（第58页） 显然，我国非营利组织财政来源比较单一，而且主要依赖于政府。从数据上看，政府的财政支持要比会费收入的两倍还要多，这意味着我国非营利受到政府的影响要远远大于其组织成员的影响，这使得非营利组织在其成员的合法权利受到政府侵犯时缺乏足够的维护能力。


  第三，良好的公众基础。作为为公众服务的组织，良好的公众基础是非营利组

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