合作中的竞争：非营利组织与政府的新型关系

织维持独立生存的基本社会条件。然而根据上面所提到的调查，1998年我国非营利组织的收入中，募捐收入只有2.18%，而服务营业收入只占6%。这意味着我国许多非营利组织得不到广大公众的支持，缺乏社会公信度。[8] （第70页）公众并不热心捐款或以负费方式接受它们的服务。从这个角度来看，我国非营利组织除了极个别之外，大多数并不具备良好的公众基础。


  第四，能力。在这里包括非营利组织的管理能力、技术专长及其影响社会、政府的能力。较高能力往往会使非营利组织获取更多的独立性。我国非营利组织运作能力的不足已经被许多学者关注，例如专业人才的缺乏、效率不高问题。然而，非营利组织对社会以及政府的影响能力更为重要。根据一些学者的调查分析，我国非营利部门1998年的支出只占国内生产总值（GDP）的0.46%，这与荷兰（15.3%）、以色列（12.6%）、美国（6.9%）相差甚远。[9]（第112页） 这意味着非营利组织由于经济能力的限制，在社会公共事务上的影响力仍然有限。而我国非营利组织对政府公共政策的影响较小的情况也被学者所证明。几乎有40%的非营利组织在1998年一年内未向政府提过任何政策建议。[8]（第65页）


  在这四个标准中，非营利组织的财政来源无疑是最重要的。因此将我国与国外的非营利组织的财政收入状况做个简单的比较对问题的说明有一定的帮助：


  图一是美国学者萨拉蒙根据约翰·霍普金斯非营利部门比较项目调查所得的数据总结。[14] 从图中我们可以看到，这22个国家的非营利组织的平均财政收入中，49%来自组织的会费与收费，大于来自公共部门的财政收入。虽然两者相差不多，但是至少使得非营利组织在政府支持之外仍然有另外一个更大的财政来源，从而具有更大的独立性。而从我国的情况来看，来自公共部门的财政来源几乎是来自非营利组织会费以及自身经营的收入的两倍，这意味着在财政上对政府的依赖性很大。


 


  表一：1998年我国非营利组织的平均收入结构[8]（第58页）


  类型 比例 （%） 排序


  会费 21.18 2


  营业性收入 6.00 3


  政府提供的财政拨款和补贴 49.97 1


  政府提供的项目经费 3.58 6


  国际组织、国外政府及其他组织提供的自主和项目经费 1.64 10


  企业提供的赞助和项目经费 5.63 4


  国内其他基金会提供的资助和项目经费 0.50 12


  募捐收入 2.18 7


  资本运作收入 1.21 11


  会费以外，特定成员提供的个人赞助 1.98 8


  贷款或借款 0.28 13


  前一年度赢余资金 1.83 9


  其他 4.14 5


 


  由于缺乏独立性，我国非营利组织与政府的合作关系是一种从属性的合作关系。在这种合作关系中，政府处于主导地位，而非营利组织则受到政府比较大的行政干预，甚至在人事任免上也是如此。根据学者的调查，我国非营利组织的领导人有49%之前曾在政府部门任职，此外还有28%曾在政府事业单位任职。[8]（抵2爷） 因此，我国非营利组织与政府并没有构成真正的合作伙伴关系，更像是非营利组织对政府的一种行政配合或附属关系。这样，作为社会或民间利益代表的非营利组织在这种所谓“合作关系”中地位非常尴尬。


  这种尴尬的合作关系必然会导致两种后果：第一，在这种合作关系中，由于非营利组织成了政府的附属物或半官方机构，很容易像政府部门一样出现“政府失败”的情况。这往往会造成一种“双损”的结果：一方面挂靠政府的非营利组织的无效率增加了政府的负担，尤其是增加其财政上的压力及其规模上的臃肿，从而使政府效率更加低下；而另一方面政府的控制使非营利组织无法有效的完成更多的社会使命，这对非营利组织来说是一个沉重的打击。第二，由于立场模糊，非营利组织难以的代表或维护社会公众的利益，尤其是当公众利益与政府权力相冲突的时候。这将进而影响到非营利组织的社会影响力和公众对它的支持程度。这两种情况的发生表明，目前这种尴尬的合作关系是与我国社会发展的“小政府大社会”目标不相符的。


  因此，从目前的情况来看，我国非营利组织不仅面临着如何与政府更有效的合作，帮助政府解决社会问题的任务，同时还面临如何在合作中从政府那里争取更多的自主权，更多的维护公民以及自己的权利，发展促使社会力量发展的历史使命。而这些都要求我们从新的角度来看待并且改革我国非营利组织与政府的关系，合作不是唯一的关系模式，在合作中加入一些竞争的因素，使非营利组织得以通过一定程度的竞争来从政府那里获得相对的发展空间，对于减少国家-社会二分关系的历史缺位问题是有一定帮助的。


 


  三、合作中的竞争：培植新型关系


 


  西方国家公共部门之间存在的竞争对我国非营利组织与政府关系的改革有着一定的启示意义。在一些西方学者看来，公共部门间的竞争是存在的，主要在于两个方面：


  第一，政府部门内部之间的竞争。这包括政府部门中各个不同机构的内部竞争以及不同地区的政府间的竞争。在这里我们主要关注政府部门中不同机构的竞争。美国著名学安东尼·唐斯（Anthony Downs）在其著作中认为，每个政府部门都有自己的私利，它们在权力、资源以及名声上都存在着激烈的争夺，尤其是财政资源上。为了获得更多的政府财政资源它们往往会强调甚至夸大本部门的职责重要性以及行政成本。唐斯因而提出，政府可以设置一些职责重叠的不同机构进行相互竞争，从而使它们在相互的竞争中不断的暴露对方的真实行政成本，使政府财政部门可以根据各机构的真实行政成本进行财政配置，缩减不必要的财政支出，减少财政压力。[10]


  对于这种观点，也有反对的意见，他们认为机构的重叠并不有利于政府对公民要求的回应，并且用竞争的办法来解决财政压力并不一定有效。[11]（第50页） 但是它对理解过去以及目前我国非营利组织与政府之间存在着的一些竞争有着重要的启示作用。作为挂靠政府的非营利组织在财政上主要依赖政府的财政拨款，这意味着非营利组织与某些政府机构存在着财政上的竞争。然而，这种竞争仍然是属于政府内部竞争，非营利组织依然是依赖政府，并不能解决我国非营利组织与政府的尴尬合作关系问题。但这种竞争至少造成两种有利于解决这个问题的结果：第一，它虽然不能使非营利组织形成独立意识，但是它至少使非营利组织认识到，它与某些其职能重叠的政府机构存在一定财政、社会事务管理权的竞争，例如行业协会与工商局对企业的某些市场行为的管理权的竞争；第二，当政府财政紧张时，激烈的竞争使一些力量薄弱的非营利组织不得不转向利用民间资源以寻求社会的支持，因而越来越依赖社会力量。


  第二，社会公共组织（尤其是非营利组织）与政府部门的竞争。社会公共组织与政府机构的竞争主要集中在公共物品的提供上面。政府不是公共物品的唯一供给者的理论已经得到了许多学者的承认。非营利组织在很多方面都可以提供与政府一样的公共物品。这就意味着非营利组织与政府可以合作，但也会存在竞争的可能性。美国学者文森特·奥斯特罗姆提出的“多中心”理论为这种竞争提供了一定的理论支持。这种权力分散管辖交叠的“多中心”秩序包括公共服务经济的多中心。在这种条件下，政府不是公共服务的垄断者，公民、非营利组织也可以主动为社会提供公共服务。从而，在公共服务经济中可以引入竞争和半市场机制，促使公共服务提供者在竞争中提高效率。[12]（第90页）


  如果说，唐斯的理论使我们认识到非营利组织与政府之间存的确存在着竞争因素的话，那么，文森特·奥斯特罗姆的“多中心”理论则对我们改变目前非营利组织与政府关系弊端，建立一种合作中竞争的关系，提供了一个从社会、政治以至具体公共服务经济制度安排的理论依据。在这样一种社会、制度条件下，非营

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