合作中的竞争：非营利组织与政府的新型关系

利组织与相关政府机构的“政府内部竞争”可以逐步发展成为社会公共组织与政府之间的竞争。


  根据以上理论的论述，我们基本上可以建立一个非营利组织与政府的合作中竞争的关系模式。在这种关系中，非营利组织与政府共同承担为社会公众提供服务的责任。它们可以采取各种各样的合作方式来完成自己的责任，但在合作的同时也可以进行适当竞争。竞争的主要内容在于两个方面：


  首先是公共事务管理的权力。公共事务管理不仅是非营利组织与政府的社会责任，同时也是一种实质性权力。对公共事务管理的参与从某个角度来看也就意味着分享、争夺公共事务管理的权力。从公共事务管理的总体来看，非营利组织参与公共事务的管理无疑会使政府的整体权力受到一定的削弱。而在具体某个社会事务的管理上，双方重叠的管理职能使得它们在该公共事务管理权上的竞争更加明显。在西方许多发达国家，一些地区的自愿组织甚至可以提供警察服务，使这些地区的政府在社会秩序管理方面的权力受到了一定的制约。


  其次是资源，主要是财政资源。财政资源上的竞争要分两种情况：一是那些主要依靠政府财政支持的非营利组织。正如唐斯的理论所论述的一样，它们与某些政府机构形成了直接的政府财政资源竞争。另外一种是那些财政资源不依靠政府的非营利组织，它们与政府机构形成了一种间接的竞争关系。这是因为双方的财政资源最终都来自社会公众：政府的财政来源于公众的纳税，非营利组织的财政资源来自公众的捐献。因此，当政府提供的公共服务缺乏效率并引起公民不满时，公民会减少对该项服务纳税的意愿并向政府施加减税的压力，而把资源转向更有效率的非营利组织。当非营利组织缺乏效率时也会产生同样的结果。当然，要维护这种关系，需要有公民能够对政府税收财政等决策产生影响作用的民主制度作为基本条件。然而，有必要指出的是，在特殊的情况下两者在税收上的间接竞争会转变为直接的激烈争斗。在美国80年代，由于联邦政府减少财政开支，地方政府与非营利组织从联邦政府那里获得的资金支持都大大减少，这使得地方政府在税收上开始打非营利组织的主意：它们或者拖延非营利组织的执照办理来要求它们交纳税金，或者为彻底取消非营利组织的财产税免税特权找理由。例如科罗拉多州正在修改州宪法，要求非营利组织为其拥有的土地和建筑物交纳财产税。此外更多的地方政府用收取“服务费”的方式来向非营利组织要钱，像纽约州雪城（Syracuse）市的市长就威胁说，非营利组织要么交钱，政府提供服务；要么不交钱，政府停止给它们提供服务。[13](第97页)


  这种在合作中竞争的关系无疑与我国目前存在的非营利组织与政府的关系是不一样的。在这种关系里，非营利组织与政府的竞争使它们不得不在合作中保持清醒的独立意识，并采取各种措施防止政府对它们的不合理控制。因此很难会出现目前我国非营利组织与政府合作中出现的尴尬情况。同时，这种关系也不同于对抗关系。对抗意味着直接反抗政府的各种行为；而竞争的目标不是为了反抗政府而是为了获取在公共事物管理中的有利资源，非营利组织对政府的制约只是竞争所造成的客观结果，而非其主观目的。而且更为重要的是，合作中竞争的关系模式中，合作因素对协调政府与非营利组织过分激烈的矛盾起着非常重要的作用。从这个角度来看，非营利组织与政府的合作中竞争关系存在着两个相互制约的因素——合作与竞争。这两种因素的制约使得非营利组织与政府不会走向两个极端：过分强调合作而导致非营利组织散失独立性或过分强调竞争而导致一系列社会秩序问题。


  因此，合作中竞争并不是要用非营利组织取代政府的职能，任何一方对公共事务管理的垄断都可能导致严重的负面后果。在这种合作中竞争的关系模式中，政府与非营利组织都不具有必然更高的优先性与合理性（除了纯公共物品如国防）。在这样的关系模式中，双方在为社会提供公共物品的社会目标上是合作的，它们在这个基础上共存，同时在具体运作上体现自己的优势与力量，并迫使对方进一步改善自己。


 


  四、未来的趋势：效果问题分析


 


  从以上的分析看，这种合作中竞争的关系对于解决我国非营利组织与政府关系问题无疑具有重要作用。


  首先，这种合作中竞争的关系在很大程度上使非营利组织的独立性受到人们的重视并得到切实的尊重与维护。合作中竞争的关系意味着两个部门之间共存，并且积极发挥自身的合理、合法的优势。而这实际上就是西方学者所强调的两个部门进行合作的真正含义，只不过在西方发达国家中，政治制度以及社会机制的设置使得政府自觉给予非营利组织更多的支持以及尊重，从而使得两者的关系不至于很紧张。而在我国，如何在政府那里获取更多的独立性仍然是非营利组织面临的最大难题。在合作中加入竞争的因素，使非营利组织能够在某些公共事务管理方面体现自己对于政府的优势，有利于获得更多的公众支持，甚至是政府的支持与尊重。


  其次，这种关系的出现将有助于提高非营利组织与政府双方的效率。在竞争的压力下，双方都积极寻求更有效率的提供公共服务的办法。尤其是在我国目前正在进行机构改革的条件下，如果某些政府机构在这种竞争中处理公共事务缺乏效率，它们就会成为政府改革的目标。因此政府机构为了避免成为多余机构而被撤消，不得不提高效率来应付公共事务管理中的竞争。同时，竞争对非营利组织而言也是一种压力，这使得我国非营利组织不得不提高自身水平以解决存在的能力不足的问题。这样在很大程度上可以减轻政府机构以及非营利组织由于挂靠政府而导致的“政府失败”所带来的消极后果。非营利组织的效率并不是绝对比政府高，当非营利组织的规模变大的时候，它也会碰到与政府类似的效率低下问题。[13]（第427页） 这就意味着，把某些公共事务完全由政府或非营利组织一个部门垄断无疑是不合理的。让两个部门共存并进行一定的竞争对双方的运作效率都会有促进作用。


  最后，这种关系有助于我国“小政府大社会”的社会结构的建立。正如前面提到的，非营利组织与政府的竞争关系使得非营利组织在公共事务管理权以及资源上进行争夺，这必然使政府在权力以及资源上都受到非常大的限制。而社会力量将在政府受到限制的过程中逐渐增大，从而使我国社会结构逐渐向“小政府大社会”的方向发展。这对于从根本上解决我国国家与社会二分关系模式的历史缺位问题，为非营利组织与政府良好关系的维持奠定了社会基础。


  当然，这样一种关系也可能会导致消极的结果。这主要表现在当合作的因素无法协调双方的过分激烈的竞争时，可能会出现两种消极后果：一是双方为了竞争可能出现违法、违宪行为；二是双方在公共事务管理权力上的竞争可能会导致公共事务管理的混乱，尤其是管辖权的重叠将使得公民面对两个管理主体的不同政策显得无所适从。这两个可能出现的消极后果意味着在这种关系中非营利组织与政府的合作仍然是必须的，它们至少要保持一定程度的合作来维持竞争所需要的社会秩序与法律秩序。


  然而这两个消极结果并不是建立我国非营利组织与政府这种新型关系的主要障碍。我国是否具备建立这种合作中竞争的关系的改革条件乃是我们主要考虑的问题。这种关系的建立至少需要以下三个基本条件：比较完善的能够使社会资源自由流动的市场经济体制，从而使社会资源能够流向竞争中效率比较高的一方；政治民主以及公民自由必须得到保障，公民的决定能够确实影响到政府的重要决策，这样才能使公民真正成为竞争的裁判者，能够给双方带来竞争的压力；必须有明确而公平的法律规定作为双方竞争的规则，双方（尤其是政府）都不能

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