澳门特区行政改革:特色与路向

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[摘　要]　澳门回归四年来,特区政府在“一国两制”方针和《澳门基本法》的指引下,沿着“澳人治澳”和高度自治的道路进行了一系列卓有成效的行政改革,促进了澳门经济社会的发展。本文着重研究了澳门特区行政改革的四方面特色,并对澳门特区未来的改革路向进行初步的探讨。


  [关键词]　澳门特区;行政改革;特色;路向


  1999年12月20日,澳门顺利回归祖国。回归四年来,在特区政府和各方面的努力下,澳门摆脱了回归前连续四年的负增长[1],取得了明显的经济效益和社会效益。本地生产总值2000年比1999年增长1.5%;2001年比2000年增长0.2%;2002年比2001年增长8.4%。2003年虽然遭受“非典”的严重冲击,本地生产总值仍在2002年较大升幅的基础上保持上升的势头。[2]究竟是什么原因使澳门在短短的几年内经济绩效和社会发展有如此大的变化呢?从公共行政学的视角看,澳门经济社会的发展离不开澳门特区政府坚持不懈、卓有成效的行政改革。几年来,特区政府从机制调整、体制革新、职能理顺、架构重组、文化塑造等方面进行的卓有成效的行政改革,是澳门经济社会发展的重要推动力。因此,研究探讨澳门行政改革的特色与路向,有助于我们更全面地了解澳门及其经济社会发展变化的底蕴,对于丰富、深化行政区域与行政改革理论的研究也具有重要的理论意义。


  一、 澳门特区行政改革的主要特色


  1、以民为本、服务市民的改革宗旨.


  “民本”观念是中华传统行政文化的精髓,也是当今世界各国行政改革普遍追求的价值目标。“民之所欲,天必从之”,“政之所行,在顺民心;政之所废,在逆民心”,民心向背决定政策的认同与推行效果的好坏,更决定着政权的兴衰存亡。“以民为本”的政府,不是高高在上、敷衍塞责的官僚机构,而是肩负使命感、责任感的管理者和服务者,他必须以民众的福祉为基点,以民众的需要为依归,为民众提供更多优质服务。对此,澳门特区政府成立之初,就明确地确立了“以民为本,服务市民”的施政和改革宗旨。何厚铧在就任特首后的第一份施政报告中指出:“澳门特别行政区的主人翁正是全澳市民,只有获得他们的参与和支持,政府的施政才能展开无碍,澳门的未来才能取得成功。”[3]正是基于这一宗旨,几年来澳门特区政府都把行政改革的重心放在如何拉近与市民的距离,以更好的服务市民上。例如,行政改革过程中反复强调公务员要树立公仆观念,广泛推行“服务承诺”工作,全面推行和深化“一站式”服务,优化服务流程,简化市民办事的程序和手续,便利市民查询有关公共服务的咨询,为市民提供方便快捷优质的服务,并组成跨部门、跨范畴的专责小组来处理市民的投诉等。在2004年的施政报告中,特首何厚铧进一步强调,“任何施政措施,必须力争最大的民意认同,使所有工作符合市民的最大利益,并能真正顺利推行。这是特区政府过去、现在和未来都坚定奉行的施政原则。政府未来一年的施政路向,将继续以市民为本位,突出重点,同时兼顾多元。”[4]


  2、“固本培元,稳健发展”的改革方式.


  新制度学派认为,制度的改革或变迁过程,一般分为激进式和渐进式两种方式。行政改革选择何种方式,取决于改革的初始条件和改革成本。澳门回归后的行政改革,面对的初始条件是资本主义制度发育不足,市场经济制度水平较低, 政治、法律、经济制度存在缺陷。但在“一国两制”的条件下,澳门的行政改革不是转轨型的改革而属调适型的改革。从澳门的行政改革成本来看,涉及到实施成本和摩擦成本。实施成本包括搜寻、学习和改变制度安排的成本。摩擦成本则是因利益的冲突而导致的损失。行政改革必然涉及到政府架构、职能的变更,涉及到社会利益格局的调整,任何一个细小的变动都可能牵一发而动全身,任何一个失误都可能影响到社会的稳定,进而增大改革的风险与不确定性。对于澳门来说,稳定问题显得更加突出与重要,那就是澳门社会才经历过政权回归的历史大变革,特区仍处于发展初期,需要一个相对稳定的过程,不能一蹴而就;同时,澳葡政府时期遗留下来的积病也不是一下子就能消除的,有许多管理体制方面的不顺还在调适、有许多运行机制方面的不畅还有待磨合,行政人员的素质还有待提高。“如果改革操之过急,就会导致用改革的速度来牺牲改革的素质”[5],进而影响稳定发展。因而,澳门回归后的行政改革必然是在充分协调、平衡各种利益的基础上,逐步推进、稳健发展的过程。


  澳门特区政府稳健发展的改革主要表现为遵循先易后难和由局部改革向全面改革逐步推进的路径。早在2000年3月,特首何厚铧就在其施政报告中提出:“在特区初期,必须以‘固本培元,稳健发展’为政府整体政策的基本目标。这个目标不但构成本年度施政报告的主题,在未来几年,它依然是特区政府和全体市民共同努力的主要方向。”[6]在2003年施政报告中何厚铧又重申这一改革理念:“必须量力而为,不能好大喜功;不具可行性的工作决不能做;必须次第推行、长期积累地工作,决不能不顾质量和效益,强行加快进度。我们宁可谨慎一些,也不要得到那些严重损害市民利益的后果。”[7]从回归四年来特区政府的改革实践来看,我们不难发现,循序渐进的改革理念一直贯串始终。例如,根据《基本法》第九十五条和第九十六条的相关规定,澳门特别行政区可设立非政权性的市政机构。在2002年元旦“民政总署”正式诞生之前,特区政府采取了缓期过渡的做法,先把原澳葡政府时期的澳门市政议会和澳门市政执行委员会,改组为临时澳门市政议会和临时澳门市政执行委员会;原海岛市政议会和海岛市政执行委员会,改组为临时澳门海岛市政议会和临时海岛执行委员会。又如,关于澳门博采业引入竞争机制问题,特区政府采取了先进行客观全面和细致的分析研究,在此基础上再制订长远的博采业规划和管制政策,最后于2003年正式实施的步步推进策略等做法,而不是“毕其功于一役”。


  　　3、政府主导的制度创新过程.


  社会的制度变迁和制度创新有两种基本形态,一是从上到下由政府主动发起的制度创新,即“强制性制度变迁”,二是来自市场和民间的由上而下的制度创新,即“诱致性制度变迁”。二者生成的前提和条件各不一样。前者主要是指社会转型阶段,制度发育不全,制度供给严重短缺,因而需要政府担当制度创新主体,以节约当事人进行创新的高额成本,形成规模效益,避免社会震荡;后者一般是指社会稳定和市场发育成熟时期,经济主体和当事人在市场这只“看不见的手”的自由导引下,自发进行的制度创新。澳门特区政府所进行的行政改革,属于典型的政府主导的制度创新过程。


  澳门的政府主导型制度改革主要表现在:特区政府在“一国两制、澳人治澳”和高度自治的大原则下设置制度改革的基本路向和原则;代表澳门人民行使治权,以制度供给者的身份,通过法律、法规和政策等手段实施制度供给。一方面,澳门特区政府“以强势政府的姿态出现”,废除了葡国管制时期的总督专制体制,重新构建了行政(特首)主导下立法、行政和司法三权分立,又相互制衡和配合的政府体制。同时精简、合并政府架构,把澳葡政府时期的七个司合并为五个司,相继建立了“民政总署”、“海关”、“审计署”、“警察总局”、“三级法院”、“廉政公署(ＣＣＡＣ)”、“法务局”等机构,“实现了公共行政组织的规范性、完整性和合理性。”另一方面,特区政府坚持体制内改革和体制外推进的双管齐下的策略,依靠市场、社会和民间的力量来促进、配合政府方面的改革。注重加强与民间的沟通,增加施政的透明度,接受传媒的监督,并进一步发挥各个专门委员会的咨询功能。


  正是特区政府一改以往澳葡政府的“夕阳”心理,以“朝阳”的心态奉行积极干预的政策,才可能在短时间内使澳门发生耳目一新的可喜变化。


  4、与时俱进、与国际接

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