大型公众活动的政府安全管理

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2004年2月1日，全世界都因一条消息而震惊：在沙特阿拉伯宗教圣地麦加的朝觐活动中发生大规模的人群踩踏事故，至少244 人在事故中丧生(其中有5名中国人）。非常不幸 而巧合的是，2月5日农历正月十五元宵佳节，北京市东北郊密云县城密虹公园举办传统的迎春灯 展活动，大批游客在公园里的一座窄桥上因为拥 挤而踩踏，酿成37人死亡，数十人受伤的特大意 外事故。又是拥挤!又是踩踏!如果仅仅是麦加事 故，许多人也许只当作共条国际新闻看看而已、但 是密云事故使我们全都心头一紧:拥挤可以致命， 这已经是我们身边真实的安全威胁了。


  英国当代著名的社会理论家安东尼·吉登斯认为，在全球化的条件下，社会运行中的风险和 不确定性大大增加。他的意思是，随着人员、信息、物品和资金的大规模流动，社会行为的后果变得复杂、深远、难于预测和控制。它使我们在公共管理和公共政策领域中面对越来越多的“棘手问题”。密云事故是这种“棘手问题”的类型之一;它事发突然，后果严重毒密云县政府对于事故的发生做了沉痛的检查，认为事前对于游客的大量增加缺乏定够的估计。我们应当相 信主管部门承担责任的诚意，但是，责任 尽管可以追究，生命终究无法挽回。从有关的报道来看，发生踩踏的混乱场面大 约持续了七八分钟。这个事实或许说明， 事故中的疏导和救援工作没有重大延误。但是反过来也表明，有些事情不能 发生，一旦发生就是悲剧。仅仅七八分钟，几乎只是瞬间，37条生命便魂断“虹 桥”，与家人阴阳永隔，这种“生命之轻”是任何个人、家庭和社会都难以承受的。


  因此，尽可能地预见并主动防止这类风险的发生，比什么都重要。一般来说准口，如 果没有重大的外部刺激因素(例如地震、火灾等等)人群的挤踏伤亡事故应该只是小概率事件.但是在这里，我们要考虑中国的国情因素.中国人口众多，大中小城市里摩肩接踵的拥挤场面比比皆是、一般老百姓更是习惯扎堆，喜欢热闹。随着经济条件的改善和社会开放程度的提高，人群大规模聚集和大范围流动的机会也大大增加了。然而，有关的安全管理和安全保障机制却没有相应的改进。换言之，中国社会因为发展的不平衡而处在一件临界点上，一方面是安全风险太高，另一方面是安全保障太低，中间存在一个很大的“安全缺口”。承认并正视这个缺口，极寻求改善，是政府和管理部门在公众多全问题上不可推卸的责任。


  为了防止今后再发生类似密云事故的悲剧，从管理者的角度来说，至少有三个方面的工作需要加强。首先是在最一般的意义上建设安全的公共环境;其次是具体公共活动的安全管理;再次是安全事故发生时的紧急处置。我们在每一个方面都应着重考虑可行的对策建议。


  建设安全的公共环境


  安全的公共环境有多种含义，这里专指人群聚散本身的安全，即不发生拥挤踩踏导致的伤亡事故。建设安全的公共环境，既需要有良好的硬件设施，也需要管理者和公众都具有安全的观念和意识。


  其一，建议对政府或有关部门在安全问题上的法规政策文件做一次系统的清理，将“避免人群拥挤踩踏”作为一个明确的要求提出来。过去我们谈论较多的是自然灾害，交通意外、工业事故等等，去年的非典危机给我们在公共卫生领域中敲响了警钟。从密云事故来看，拥挤踩踏所带来的后果同样是灾难性的，应该将其列为需要加强防范的一种特殊事故类型。


  其二，政府部门应当与科研部门以及其他社会力量合作，加强对于拥挤踩踏事故的研究。在电子政务建设中应当考虑建立一个可以广泛共享的信息平台，提供各种意外或灾害事故的数据，包括事故处理的方法、经验和教训。其实，近年来发生的许多重大事故都有前车之鉴的，最典型的例子是不洁血液制品导致大范围的病毒感染。如果早一点知道曾经有过的类似案例，许多悲剧本来完全可以避免。不论是别人的失误还是自己的失误，都应当作为教训而积累。在公众安全问题上，政府官员要树立“以人为本”的高度责任心，这是对的。同时也要强调必须学习，通过学习使我们在同类问题上更加警觉而聪明，从而不必再次付出别人已经付出过的代价。发达国家的危机处理经验证明，建立各类事故的数据库，是科学决策的重要前提条件，也是学习型政府的重要指标之一。


  其三，新闻媒体和其主管部门应当观念更新，以更积极的方法引导一种对待意外灾害事故的理性态度。这就是说，对事故的防范和处理做更客观和科学的讨论。比方说，我们可以讨论，救援人员还可以有什么办法提早5分钟赶到现场，提早3分钟行不行，哪怕1分钟？这种讨论旨在积累一切有利于灾难救援的知识、方法和智慧。更重要的是，这样做最 终可以帮助我们培养起一种冷静、宽容、以解决向题为导向的态度;帮助我们避免陷于情绪化的指责，也避免程式化的表扬领导和肤浅的英雄赞歌。1991年，美国爱荷华大学发生过一起恶性枪击事件。来自中国的留学生卢刚枪杀了包括自己的博士导师、副校长在内的一批杰出教授，他摧毁了美国天体物理学领域中最优秀的一个团队。然而，无辜死亡的副校长的三位兄弟在追悼会上宣读了一封公开信、呼吁对凶手的家人宽恕，并赞助成立一项基金，专门用于帮助外国留学生缓解心理压力。尽管这是一个完全不同性质的事件，但是其中那种从理性和知识的角度努力避免更多悲剧的态度，的确是值得我们学习的。


  其四，利用媒体、公益广告、学校教育等手段，持之以恒地进行相关的安全教育，例如，避免拥挤，在拥挤场合中避免不安全的行为，发生危险时可能的自救方法，等等。


  其五，有关部门应当从密云事故中举一反三，从人群拥挤的角度上重新考虑公共设施的安全性问题。已经有人撰文指出，密虹公园中发生惨剧的云虹桥是有安全隐患的。设计者为了追求彩虹的形象，把桥设计为单一、大跨度、大弧度的主拱，且路面又是弧面，没有传递荷载的构建和填充物来消减路面坡度。不要说人多拥挤，本来对于老人和小孩来说，都是过高过陡的。云虹桥连接白河两岸、东北侧是人口密集的居民区，西南岸对着密虹公园的大门。作为公园主要交通通道的云虹桥，这种设计显然不适合通行。由此看来，正如食品药品需要有安全管制标准一样，恐怕也需要有适当的方式，对公共设施的设计提出一种保障人群通过的安全性标准。也就是说，从硬件上尽量减少拥挤情况下发生意外的几率。


  公共活动的安全管理


  大型公众活动的主办单位可能是政府部门，也可能是非政府部门。但是既然事关公共安全，政府总是直接或间接地负有管理上的责任。去年发生非典危机之后，各级政府都重视了危机应对机制的建设，为预期可能发生的紧急状况制定了预案，这是很重要的进步。鉴于大型公众活动中发生拥挤踩踏事故的可能性是存在的，活动的主办单位和有关的主管部门应当有这方面的风险意识，并制定相应的预备方案。方案应当包括下列内容:


  一是人数的预期，在这个基础上配备相应的现场工作人员。


  二是对人群动向的预期，最好建立路线模型，并预测发生拥挤的瓶颈位置。对于这些地方，要对入口和出口做出清晰合理的规划。如果涉及到某种办事程序的，要从减少人群的往返移动的角度来设计流程。现场必须有工作人员负责疏导。


  三是仔细考虑瓶颈位置可能有的安全隐患，提出解决的方法。密云事故之后，一位有心的记者发现，某城市地铁站里，大量乘客必经的一个拐角处忽然有浅浅的几级台阶。实地行走证明，当前面有人挡了视线时，很容易在不经意中踏空。而在拥挤情况下有人踏空摔倒、是最容易引起踩踏事故的。所以，不论施工方面还是管理方面，都应当具有这方面的风险意 识，以高度的责任心消除这种隐患。


  四是要有多种手段的指引和提示。现

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