澳门特区行政改革:特色与路向

轨的改革思路.


  当今世界是经济全球化信息化、知识化和网络化的时代。二十世纪七、八十年代发轫于英国、新西兰等国的“西方政府的治道变革”运动,很快波及美国、加拿大、澳大利亚等主要发达市场经济国家。西方国家普遍实行的这场基于市场化、信息化、知识化的治道变革运动,又称为“再造政府”或“政府重塑”运动。其主要出发点就在于:导入市场竞争机制,利用先进信息科技,借鉴企业管理精髓,突破传统官僚体制,进而使当代政府符合民主、服务、责任、高效、廉洁、透明的基本诉求。澳门回归以来,特区政府着手行政改革的时间虽然不长,但把握了时代的脉搏,因应了世界的潮流,吸收借鉴了“企业家政府”和“新公共管理运动”理论中的诸多精华。例如,特区政府广泛推行“服务承诺”计划和“一站式”服务,以加强公共行政的问责性和高效性。同时,在个别部门尝试引入企业管理的先进模式,实行品质管理认证ＩＳＯ9000,取得经验后逐步推广;积极构建“信息高速公路”,应用电子交换数据(ＥＤＩ)等现代化系统,努力建设电子政府。


  又如,澳门回归后,特区政府顺应时势的发展和各界的要求,在既已进行的优化行政服务的基础上,进一步加大了行政改革的力度,其中的一个重要举措,就是于2002年9月设立了专门推进澳门特区改革的公共行政观察站。公共行政观察站的职能是:收集关于其它国家、地区行政现代化的资料,并编制报告书;就行政现代化,尤其是优化行政运作及架构、提高行政效率等事宜,进行评估分析,并提出相关建议;跟进上述事宜采取的措施的执行情况;就公职法律制度的修订建议发表意见;对精简公共行政架构发表意见等。观察站的成员除了专家学者、社会人士外,还包括行政长官办公室代表、各司长办公室代表以及各专责部门代表等负责具体执行工作的政府部门人员等。观察站下设以行政现代化、优化行政运行及服务、行政组织合理化为目标的专责小组。行政现代化小组负责搜集外地有关公共行政改革的相关资料,详研体制现存的问题,提出推定公共行政发展的大方向:优化行政运作及服务小组负责简化行政程序,提高行政效率和服务素质,检讨服务承诺、ＩＳＯ9000品质管理认证、投诉机制、一站式服务、电子政府等措施的成效;行政组织合理化小组则负责研究解决部门架构臃肿、职能重叠以及队伍建设等问题。澳门公共行政观察站的设立及其运作,反映了澳门特区政府积极推进改革,与时俱进,与国际接轨的改革思路。


  上述表明,澳门回归四年来,特区政府所作的一系列行政改革取得了可喜的成就,形成了鲜明的特色。但毋庸讳言,澳门的改革又不可避免地存在些许不足:


  一是政府官僚主义的残余依然存在。澳葡政府时期特别是澳门进入后过渡期以后,澳葡政府的“夕阳”心态十分明显,官僚主义盛行,效率低下。受此影响,澳门回归以来政府虽一再倡导塑造新型行政文化,培育公仆精神,但办事文过饰非、互相推诿、效率不高等官僚主义的残余尚未肃清。二是官民比例(公务员数量与总人口的比重)偏大,公务员素质有待提高。目前澳门的公务员规模仍显庞大。同时,由于回归时间短,“澳人治澳”下特区政府的公务员尤其是部分中高层公务员虽有朝气和活力,但管治经验和能力尚有待丰富和提高。


  三是政府职能有待进一步理顺,政府架构还需精简。特区政府成立后,对澳葡政府时期的政府职能进行了调整,将其划分为行政法务、经济财政、保安、社会文化、运输工务等五大范畴,并按照“破”“立”结合的原则,建立健全和重组了相应的机构。但目前有关部门的职能并未完全理顺,相关部门之间职能重叠、交叉的问题尚未很好解决。


  四是行政法制建设有待加强。澳门是一个自由市场经济主导下的法治社会,需要健全和完善的法律体系作保障。但澳门原来适用的是葡国法律,大部分澳门人并不认识和不熟悉这些葡文法律,因而法律本地化工作仍任重道远。而且,在“一国两制”、“澳人治澳”、“高度自治”的法治环境下,不仅需要传承那些与《基本法》不相抵触的原有法律制度,更加需要出台和制定与特区发展相适应的法律法规体系,而目前这方面的工作仍较薄弱。


  此外,政府行政程序的现代化等方面也还有许多工作要做。


  二、 深化澳门特区行政改革的基本路向


  首先,树立“权变的”和“可持续的”行政改革观。


  根据行政生态原理,政府系统只是社会生态系统的一个子系统,政府组织必须和内外环境之间进行持续的物质、能量和信息等的交换,以维系行政生态平衡。但一个不争的事实是:无论是政府组织内部的结构,抑或是政府组织外部的环境,皆是动态变化的、永恒发展的。因此,对于政府系统来说,局部和短暂的稳定和延续只是相对的,持续的改革和创新却是绝对的,任何一个政府都应该而且必须因应权变的行政生态环境,进行可持续的行政改革和政府创新。从近现代以来世界主要国家政府改革的实践来看,他们都是在不同的时期,面对“内忧外困”的社会环境以及来自社会的强烈诉求,对政府自身进行不断的调整和改革。从早期的古典管理学派到后来的行为主义理论,从系统权变学派再到今日之“管理主义”或“新公共管理运动”,管理理论的不断传承与创新,正反映和总结了政府管理持续改革与再造的生动实践。因此,从适应形势发展和深化改革的角度看,澳门在今后的改革过程中既要坚持“固本培元,稳健发展”的方式,又要注意培养人们的开放意识和创新观念,勇于解决政府体制存在的种种问题,在改革中不断完善政府自身。


  其次,重塑澳门的公共行政精神和公共行政文化。


  早在1999年,何厚铧先生就在其《参选政纲》中指出,“作为人和社会的存在根基,文化使命无疑属于一个天经地义的永恒课题。”[8]在当选特首后每年的施政报告中,他又一再强调培育澳门行政文化和公仆精神的问题,认为澳门走上复兴之路,人文建设的重要价值更加日益凸现。善良、多元、接纳、共融,是澳门优秀的人文传统,社会魅力的精华所在,只有这个传统不断的成为整体社会的生命自觉,才能有效地促进澳门的改革并维护改革的成果。


  可见,重塑澳门的公共行政精神和公共行政文化,是特区政府深化改革的基础性工作,因为精神和文化的东西是潜移默化的,有着极强的惯性作用。必须承认,直至今日澳门社会仍残存的效率不高、程序繁冗等官场文化,有其产生的渊源和孕育的土壤。400多年来保守的葡萄牙行政文化移植到澳门后,已经在澳门“生根发芽”,短期之内甚至今后很长一段时间,这种嫁接的传统行政文化很难一时革故鼎新。这更加彰显了重塑澳门公共行政精神和公共行政文化,以先进的、与时俱进的文化代替传统的、过时的文化的重要性和迫切性。澳门未来的公共行政精神和行政文化,应植根于现代自由市场经济和民主宪政的基本理念,既要继承中华传统行政文化的精髓,又要汲取当今国际公共行政的主流理念,确立和践行民主行政、服务行政、责任行政、高效行政、透明行政、廉洁行政等基本价值理念。


  再次,打造澳门特区政府独特的国际竞争力。


  总部设在瑞士日内瓦的世界经济论坛每年都发布一份全球竞争力报告。其中以贸易与投资的开放程度、政府的作用、金融、基础结构、技术、管理、人力及政府公共机构8项指标作为评估基准。笔者认为,虽然这些评估标准的科学性尚有待商榷,但从中可以看出,全球竞争力的强弱,不在于国家的大小,根本的是看它的政府国际竞争力如何。像芬兰、新加坡、瑞士、丹麦等都是领土小国,而包括台湾、香港在内的地区皆为微型政治经济体,之所以能创造惊人的经济奇迹和国际影响力,关键的因素都在于它们拥有一个很强国际竞争能力的政府作支撑。从这一角度来讲,未来澳门特区政府的行政改革,必须塑造全新的“朝阳政府”的良好形象,全面提升政府能力,着力利用和发挥自己独

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