政府经济管理规范化与经济法制度创新

适的途径。《全民所有制工业企业转换经营机制条例》、《乡镇企业法》是很起作用的;目前正在加紧拟订《中小企业促进法》。企业法的全部精神就是“增强企业活力,健全必要的约束机制”。促进不等于代替。政府官员为企业、为农民的产品做宣传,政府官员直接分管、扶持某一经济单位,其主观愿意可能良好,但从长远来看,若将企业的信誉建立在政府甚至某个官员的信誉上,仍然没有摆脱政企不分的弊端。


  落实社会保障,也是政府促进企业发展的重要举措。


  总之,政府在国民经济管理方面是有许多可为的,再以信息化问题为例。江泽民同志提出:“对信息网络化问题,我们的基本方针是积极发展,加强管理,趋利避害,为我所用,努力在全球信息网络化的发展中占据主动地位。”[5]运用法律手段保障和促进信息网络健康发展,不仅对维护市场秩序,而且对实施宏观调控,都有重要的作用。


  经济法的功能就是要保障政府实施宏观调控、维护市场秩序、促进企业发展。因而可以说,经济法与政府经济管理基本上是对应的。经济法提供规范,政府组织实施。


  (三)政府的不作为


  1 不再直接干预企业生产经营活动


  过去实行计划经济,国家干预过多。改革开放之后,特别是正式确定实行社会主义市场经济以来,“干预”一词在中国经济法律中用得很少,并且往往作狭义的理解。1993年11月中共十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出:“政府运用经济手段、法律手段和必要的行政手段管理国民经济,不直接干预企业的生产经营活动。”1997年9月中共十五大报告再次指出:“政府不能直接干预企业经营活动,企业也不能不受所有者约束,损害所有者权益。”1997年制定的《价格法》提出:“当重要商品和服务价格显著上涨或者有可能显著上涨,国务院和省、自治区、直辖市人民政府可以对部分价格采取限定差价率或者利润率、规定限价、实行提价申报制度等干预措施。”可见,“干预”一词用得相当谨慎。在今天的新形势下,政府更应当坚持不直接干预企业的生产经营活动。


  2 逐步淡出一般性的市场竞争领域


  国有资产中的经营性资产部分,过去遍布各行各业。在前几年的改制过程中,人们对国有资产淡出一般竞争范围的问题议论纷纷。有人主张“让大中企业淡出国有经济”。相反的意见是:“‘让大中企业淡出国有经济’的提法,不符合党的十五大关于坚持公有制主体和国有企业改革的精神。”中国将长期处于社会主义初级阶段,我们坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,国有经济应当有进有退、有所为有所不为。国有经济需要控制的行业和领域主要包括:涉及国家安全行业,自然垄断的行业,提供重要公共产品和服务的行业,以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。[6]国有经济还可以参加上述所列控制范围之外的其他行业和领域,但这种比重将会减少。因此,能否这样提出问题:让国有大中企业逐步淡出一般性市场竞争领域?假如达成这种共识,经济立法必须跟上去。


  西方学者说过:“何时干预———为何干预———如何干预———干预多少:取决于各自国情与文化传统的差异。”[7]这个观点很有道理。我们对国民经济管理的模式不要看作是一成不变的,而应该是与时俱进的。


  四、政府违法或者不当经济管理行为的责任及其补救


  (一)违法或者不当经济管理行为导致的责任


  1 权力与责任的关系


  2000年制定的《立法法》规定:“立法应当从实际出发,科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。”政府管理国民经济的权力与责任相互联系、应该统一。权力即责任。政府行为规范的标准是“合法与适当”。具体一些说,行政机关的经济管理行为,包括作出的处理和处罚规定,必须符合以下五个条件:(1)认定事实清楚,证据充分;(2)适用法律正确;(3)在法定职权范围内实施;(4)程序合法;(5)内容适当,没有明显偏差。权力行使正确,管理取得政绩,应当得到肯定和激励;相反,在管理工作中由于越权、失职以及其他不当行使权力的行为,造成失误、损失,应当受到否定并追求相应责任。各种经济法律一般都设有“法律责任”专门一章,其中包括对政府及下属部门、工作人员违法的或不当的行为如何追求法律责任。承担法律责任的界限就定在“违法或不当”上;至于管理水平问题,不宜与法律责任直接联系。


  2 传统的行政、民事、刑事责任和新型的经济责任制


  经济法中的法律责任的适用,可分为两大类情况:


  第一,传统的行政责任、民事责任、刑事责任在经济领域的具体适用,如罚款、赔偿损失、渎职罪等。


  第二,由经济法的社会公共性引起的、不同于传统责任模式的经济责任制。这里又包括:(1)各种形式的经济管理、经济活动责任制,如政府及政府机关领导人员任期经济责任,国有企业领导人员任期经济责任,国有企业承包经营、租赁经营责任制,农村家庭承包经营责任制,等等。(2)适合于经济法目的的特殊经济制裁,如市场禁入,取消税收优惠,停止贷款,惩罚性赔偿,等等。


  诚如西方学者所言:“除行政、刑事、民事等几类传统的但又都具有经济法特有色彩的制裁外,经济法也采用了适合组织经济目的的特殊制裁。此外,经济法还使民事责任原则有了新的色彩。”[8]即是说,在“责任”方面,经济法也有许多制度创新。


  (二)对违法的或者不当的经济管理行为的法律补救


  1 国民经济管理中的复议与诉讼


  在国民经济管理中广泛运用到行政复议程序。行政复议是指:公民、法人和其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益,依照行政复议法向行政机关申请重新审议和裁决。复议的结果,可能是肯定,也可能是否定或者变更原来的处理或处罚决定。这是行政机关内部自我纠正错误的一种法律制度,是行政相对人保护自己合法权益的一种法律补救制度。说到底,是调整政府与群众关系的法律制度。


  在国民经济管理中也广泛运用到行政诉讼程序。其基本精神与行政复议相同。最大的区别在于,它是由法院来作出最后决定的,即以司法终审权制衡行政处理权。例如,1999年广州市中级人民法院曾判决撤销国务院某部门一个经济行政决定。


  解决国民经济管理纠纷的法律方式,一为行政复议,一为行政诉讼。两者既有区别,又有联系;可以一先一后,也可能是两者择一。国民经济领域中的复议与诉讼,是经济法与行政法交叉的表现。


  2 国民经济管理中的赔偿


  自1994年《国家赔偿法》出台后,在国民经济管理中已开始运用国家赔偿制度。所谓国家赔偿是指国家机关及其工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益使之受到损害的而受害人有依照国家赔偿法取得国家赔偿的权利。在操作程序上,先由某个赔偿义务机关按照法律的规定给予赔偿;其后,可责令有故意或者重大过失的工作人员、受委托的组织或者个人承担部分或全部赔偿费用。从中国目前的实际出发,国家赔偿的范围和标准定得窄一点、低一点,待将来有条件时(主要指国家财力增强)可再逐步放宽一些。赔偿总比不赔偿的社会效果要好。重要的是把这个制度建立起来,再进一步加以改进和完善。


  3 其他法制化方式的补救


  立法层面的补救,是指通过立法直接规定有利于公民、法人和其他组织的一种救济措施。例如,对技术引进合同,审批机关在60日内没有作出决定的,即视同获得许可;对集体合同,劳动行政部门在15日内未提出异议的,即行生效。


  行政层面的补救,可能适用于发生纠纷之前,如作出较重的行政处罚之前实行的听证制度;也可能适用于发生纠纷之后,如对侵犯企业自主权的,该企业可以行使拒绝权和举报权。另外,因政府管理失误而导致的给损害的企业予以财政和经济补救,也属于行政层面的补救,但应纳入法制轨道,不可随意行事。


  司法层面的补救,主要指探索经济公

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