政府经济管理规范化与经济法制度创新

过合理设置政府部门,科学确定职责分工,达到管理规范、办事高效的目标。针对目前的现状,需要注意两点:第一,政府及下属部门对经济的管理,尤其是对企业、对市场的必要管理,其权限都应由有关法律、法规予以规定。行政处罚也是如此,应由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。第二,政府部门之间要明确职责分工,避免因职能交叉而造成管理上的重复或者疏漏。还要避免本应由职能部门处理的事情,却最终由政府或政府负责人出面来解决。


  有一种意见,认为公法的实质就是要限制政府权力。从国家适度干预经济的“度”来说,政府权力的确需要限制,目前行政审批权、发证权、收费权、处罚权等四大权力总体上说还是过大;各地区、各部门制定的带有地区封锁和行业垄断内容的规章也有待彻底清理。然而,笼统地主张限制政府权力可能引起误解,比如宏观调控、整顿市场这些必要的职权必须切实保障。出路在于,适应市场经济的要求,政府经济管理权与企业自主权应当处在一种相对平衡的状况上。


  再次,国民经济管理的程序也是法定的。国民经济管理既要各司其职,还应公开办事程序,依照法定程序进行。从法律的角度考察,按照法定程序办事,既是为着保障管理工作的质量,将行政执法置于社会监督之下,也是为着保障管理工作的效力,使行政执法符合法律行为的形式要件。程序欠缺,有时会造成管理行为不能成立,程序不当,有时会造成管理行为无效,最终影响实体权利的实现。


  国民经济管理程序不可没有,但不可太繁。从经济效率的角度考察,程序越简单越好,只要能够真正解决实际问题就行。行政机关应当提高办事效率,减少管理层次,简化审批程序,做到管理制度统一、公开、简明。


  2 法定主义与非法定主义的结合


  如前所述,国民经济管理实行法定原则。但是,贯彻原则性,有时还需要一定的灵活性。具体有三点:一是自由裁量权。由于社会经济生活复杂多样,完全采取同一模式处理各种问题并不恰当,法律常常在法定职权范围内列出一个幅度,行政机关可在法定的幅度内享有自由裁量权,但不能显失公正。二是法定主义为主,非法定主义为辅。例如,对企业形态———公司、合伙企业、个人独资企业采取法定原则,而对改革中兴起的企业形态———城乡股份合作制企业则采取允许探索的态度。三是非法定主义。例如,对市场行为,主要贯彻当事人意思自治原则,即要求市场行为不违反法律、行政法规的强制性规定,不损害社会公共利益。法律、行政法规未明示禁止的市场行为,应属允许;而不要反过来提“法律上有没有规定可以这样做”?依法办事与制度创新是并行不悖的。


  三、政府在国民经济管理领域中的作为与不作为


  (一)国民经济管理中作为、不作为的是与非


  1 该作为的不能“缺位”


  一个取信于民的政府,应该是有作为的政府。从中国的实际出发,政府职能要切实转变到经济调节、社会管理、公共服务上来。该由政府机关管的事情,要管住、管好,不能“缺位”。例如,公民、法人或者其他组织,符合法定条件,向行政机关申请颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书,或者向行政机关申请审批、登记有关事项,而行政机关没有依法发放;等等。这些就属于“不作为”,而这类“不作为”是失职的行为。在经济行政诉讼案件中,告政府职能部门“不作为”的案件日渐增多,这应该看作是对政府工作的有力促进。


  2 不该作为的不能“越位”、“错位”


  所谓“越位”,就是超越行政机关的职责范围,管了一些不该管的事情。所谓“错位”,就是政企职责不分,既开办企业,又管理企业。“越位”、“错位”导致滥用职权,而滥用职权属于乱作为。例如,违法作出罚款决定;又如,侵犯企业合法的经营自主权,或者擅自变更、废止农业承包合同,侵犯农民合法权益;再如,违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务;再如,挪用扶贫资金。从中国的实际出发,政府要把企业的生产经营权、投资决策权真正交回给企业,把可以由社会中介组织管理和办理的事项交给社会中介组织,把群众自治范围内的事项交回给居民委员会、村民委员会等自主组织去依法办理。各级政府要与各类生产经营活动和中介机构彻底脱钩;行政权力要与商业利益彻底脱钩。官办官事,商办商事。政府管理国民经济,是吃“皇粮”的。依法收取的税款、规费和罚款应该全部纳入财政范畴,落实行政事业性收费和罚没收入“收支两条线”管理。决不允许利用行政权力“寻租”,权钱交易,滋生腐败。


  (二)政府的作为


  1 实行宏观调控


  1993年3月,八届人大一次会议修改《宪法》,将计划经济正式改为市场经济,并增设规定:“国家加强经济立法,完善宏观调控。”这是宪法中首次使用“宏观调控”一词。此后,在《公司法》、《预算法》、《中国人民银行法》、《价格法》等经济法律中相继作出了关于实施宏观调控的法律规定。现在学术界正在酝酿起草《宏观调控(基本)法》,并于2001年3月通过人大代表向全国人大提出议案。当然,这部法律的难度很大,不是短时间可以完成的。但也并非没有可能。西德1967年的《经济稳定与增长促进法》,一共只有32条,提供了对国民经济发展进行宏观调控的大致的法律框架,可供我们借鉴。应当树立这样一种观念:政府对国民经济的管理是主动的,而不是被动的;是高屋建瓴的,而不是拾遗补缺的。


  2 维护市场秩序


  维护市场秩序,首先要把好市场准入这一关。市场准入实际上就是资格认定,先由市场活动主体提出申请,再经国家有关主管机构批准或者核准,发放相关许可证和营业执照。无证经营,无照经营,不仅得不到法律保护,还应予以取缔。现在有的发证、发照不顾基本条件,放得太松,以至于有的企业尤其是上市公司,出台不久就产生问题。


  政府要监管产品质量。2000年7月修改《产品质量法》,增加一条规定:“各级人民政府应当把提高产品质量纳入国民经济和社会发展规划,加强对产品质量工作的统筹规划和组织领导,引导、督促生产者、销售者加强产品质量管理,提高产品质量,组织各有关部门依法采取措施,制止产品生产、销售中违反本法规定的行为,保障本法的施行。”各级政府产品质量监督部门及有关部门要依照职责分工负责产品监督工作。政府要监管市场价格。经过多年的改革,现在中国的价格体系分为市场调节价、政府指导价和政府定价三种。其中,90%以上的商品和服务价格实行市场调节价,但政府要依法实行监管,例如群众对居高不下的医疗消费不满意,政府部门应该做些什么?应当依据《价格法》等有关规定,加大监督力度。


  政府的基本任务是要创造和维护公平竞争的经济、法律环境,包括信用环境。《反不正当竞争法》规定:“各级人民政府应当采取措施,制止不正当竞争行为,为公平竞争创造良好的环境和条件。”反垄断、反不正当竞争,是企业的责任,更是政府的责任。尤其是垄断、不正当竞争影响面较大而受侵害者处于相对弱小地位的情况下,政府及下属有关部门应当挺身而出,采取及时的、果断的措施进行处理。不仅如此,基于经济法的社会公益和公共管理功能,政府对垄断、不正当竞争等违反社会公共利益的行为,除依法直接予以处理、处罚之外,还可以考虑以公人的名义出面进行经济公益诉讼,突破现行的民事、行政诉讼体制中不合理的束缚(这就是扩大政府的权力)。经济公益诉讼的原告不仅可以是政府,而且可以是任何公民和社会组织。这一问题涉及到司法制度的改革和创新,必须配套才行。毫无疑义,公益诉讼应当发展,并纳入法制轨道。


  3 促进企业发展


  政企分开之后,政府对企业不是不管,而是要把注意力放在促进企业发展上。首先要保护企业的财产权,维护企业的经营自主权;其次要采取有效措施,鼓励和支持企业提高在国内外市场的竞争力;最后还要为某些失败的企业退出市场提供一种合

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