政府经济管理规范化与经济法制度创新

义上说,入世首先是政府入世。因为,加入ＷＴＯ之后,政府的决策行为及决策执行行为要受ＷＴＯ规则的规范和约束,贸易政策及与外国的经济争端也要受ＷＴＯ关于贸易政策审议机制和争端解决机制的监督和约束。中央政府、地方政府以及政府下属部门的行为是不是规范、政府会不会成为被告,取决于:能不能严格遵守ＷＴＯ规则,有没有认真履行中国政府所作的承诺?假如地方政府或者政府部门在处理对外经济事务方面出了问题(地方、部门的规章、规定、措施不符合ＷＴＯ规则或者中国政府加入ＷＴＯ所作出的承诺,损害了ＷＴＯ其他成员的个人、企业的利益),外国人可能告到中国的中央政府,也可以通过它本国的政府提交给世界贸易争端解决机制(此时中央政府成了被告)。因此,适应加入ＷＴＯ之后的新情况,政府管理国民经济的观念、体制和方法都要创新。具体地说,要注意以下几点:


  第一,要树立依法管理、依法办事的新观念,改变凭权力、凭关系、凭感情办事的旧格局。


  第二,要实行全国法制统一,特殊经济区(包括经济特区等)也不能例外。在特殊经济区实行的特殊政策要由中央规定。中国政府负有保证有关ＷＴＯ的法律制度在全国范围内统一实施的责任。任何地方、任何部门都不能自定与ＷＴＯ规则不一致、与中国政府作出的承诺不一致的文件或规定。


  第三,在市场经济活动中要严格遵守非歧视原则(包括最惠国待遇和国民待遇)。


  第四,法律、政策要公开、透明,不能搞“暗箱操作”。内部文件以及领导人写条子、打电话不能作为处理对外经济事务的依据。


  “在市场经济条件下,在加入ＷＴＯ的国际背景下,政府管理国民经济的权力将会缩小,但其发挥的作用却更为有效。表面上是‘退’,实质上是‘进’。”[3]进是与时俱进,退也是合乎潮流。


  特别要提出的是,政府机关应当做好当被告的思想准备,而且有可能败诉。例如,1995～1998年间,由广东省高级人民法院作一审、最高人民法院作二审的一起经济行政案件,两审法院都否认了行政机关的处理决定。这是值得吸取教训的。我们要力求减少政府败诉的情况,特别是要力求防止出现中央政府被外国人起诉而最终败诉的情况。


  2 经济法向国民经济管理领域长驱直入


  经济法是国家管理和协调国民经济运行关系的一系列法律规范的总称。其中,构成经济法体系的主体部分的,为一系列专门的经济法律、法规。以经济法律为例:


  (1)在加强宏观调控方面,已制定了《预算法》、《税收征收管理法》、《个人所得税法》、《中国人民银行法》、《审计法》、《价格法》等等;


  (2)在规范市场秩序方面,已制定了《反不正当竞争法》、《消费者权益保护法》、《产品质量法》、《广告法》、《拍卖法》、《烟草专卖法》、《药品管理法》、《招标投标法》、《证券法》、《保险法》等等;


  (3)在规范市场主体方面,已制定了《全民所有制工业企业法》、《公司法》、《乡镇企业法》、《商业银行法》等等;


  (4)在扩大对外开放方面,已制定了《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》、《外资企业法》、《台湾同胞投资保护法》、《外商投资企业和外国企业所得税法》、《对外贸易法》、《海关法》、《进出口商品检验法》等等;


  (5)在促进产业发展和完善行业管理方面,已制定了《农业法》、《种子法》、《渔业法》、《电力法》、《煤炭法》、《民用航空法》、《海上交通安全法》、《邮政法》、《建筑法》、《城市房地产管理法》等等;


  (6)在加强土地和其他自然资源的保护和利用方面,已制定了《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《水法》、《水土保护法》、《防沙治沙法》、《防洪法》、《矿产资源法》、《野生动物保护法》等等;


  (7)在奠定国民经济发展和管理的基础制度方面,已制定了《计量法》、《标准化法》、《统计法》、《会计法》、《注册会计师法》、《城市规划法》等等;


  (8)在发展和推广运用科学技术和保护知识产权方面,已制定了《科学技术进步法》、《促进科技成果转化法》、《农业技术推广法》等等。


  至于今后的立法任务,国家立法部门提出,“在经济法方面,要重点制定反垄断法、反倾销法,完善财政税收方面的法律”。[4]


  经济法规范的内容,大体可归纳为实行宏观调控、维护市场秩序、促进企业发展等三大方面。而每一部经济法律,又包括主体、行为、责任等三大制度。这样,就基本形成为经济法的体系。


  由此可见,经济法已进入国民经济管理领域的方方面面。经济法的功能,经济法发挥作用的范围,首先是政府,政府运用经济法管理国民经济、协调市场经济正常运行。管理市场,必须执行《反不正当竞争法》、《消费者权益保护法》、《产品质量法》、《价格法》等等;管理企业,必须执行《公司法》、《会计法》、《全民所有制工业企业转换经营机制条例》、《企业所得税暂行条例》等等。80%以上的经济法律、法规要靠政府执法,或者由政府实施执法监督。政府及下属有关部门,既是经济管理机关,又是经济执法机关。曾经有一种议论:经济法是管政府的,还是管企业的?我们认为,经济法首先是赋予政府经济管理的权力、规范政府经济管理行为的;然后政府运用经济法来调控国民经济运行、规范企业的市场经济行为。


  二、政府经济管理行为规范化的法律基础


  (一)政府法律角色的多重性


  1 作为国家机关


  政府是国家机关之一,行使社会经济管理职能。例如,企业、公司设立登记,审批中外合资经营企业合同和章程,发放许可证,征税,金融监督管理,审计监督,产品质量监督,劳动监督,环境监督。


  2 作为所有者或者投资者


  政府同时又是国有资产所有权的代表,行使国有资产所有者职能。政府投资于企业、公司,即成为国家股东。按照资本决定(股东)权力、资本决定(股东)利益的市场经济规则,在现代企业制度下,国家股东和其他股东同处于投资者的地位,根据它们投入企业、公司的资本额享有所有者的资本受益、重大决策和选择管理者等权利,实行同股同权、同股同利。管理国有资产和监督国有资产经营应当通过行使资产所有者职能这样的法律形式体现出来。


  3 作为一般法人


  政府也是法人之一,属于机关法人。例如,政府委托收购农产品,政府机关采购办公用品,在这类一般性商品交换关系中,同样应当实行平等、自愿、公平、诚实信用的原则。其中,政府采购,也应以平等主体身份与供应商签订合同。


  这就是对市场经济条件下政府法律身份多重性之一般认识。第一种法律地位与第三种法律地位是容易分清的;问题在于,政府的社会经济管理职能与国有资产所有者职能这双重角色往往发生混同。政、资不分,管、办不分,导致政、企难分。要使政府行为规范化,必须首先摆正政府自己的位置。


  (二)政府经济管理行为规范的法定要求


  1 法定的依据、职权和程序


  政府管理国民经济,按其法律性质来说,属于公法行为。公法行为,主要奉行法定原则。首先,国民经济管理的依据是法定的。例如,对一般的行政审批事项,要明确审批的内容、条件、程序和时限,建立行政审批规范运作机制;没有法律、法规依据的行政审批,应坚决予以废止。再如,公民、法人或者其他组织的经济行为,只有法律上明确规定给予处罚的,才受处罚。还须注意,法定的依据也有可能改变。例如,过去要求外资企业承担出口义务,现在根据ＷＴＯ规则,删除了《外资企业法》关于产品全部出口或者大部分出口的内容。


  我们经常讲要加大执法的力度,不等于说加大直接管理的程度,加大处罚的程度。相反,直接管理应当逐步减少,凡是用市场机制可以代替的行政审批,应坚决予以废止。处罚,既要有力度,又要有限度,不能将“执法必严”简单理解为“执罚必严”。没有法定依据的,行政处罚无效。


  其次,国民经济管理的职权是法定的。政府机构改革旨在通

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