论政府预算的民主性：历史与现实

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摘 要：财政制度的变迁经历了从专制的王权财政到民主的公共财政转变的过程。预算作为一个重要的财政范畴，基本上也经历了同样的历史发展过程。现代政府预算是近现代政治民主化的产物，其本质特征就是民主性，并以此相区别于古代国家预算。中国现代政府预算是在近现代社会转型的背景下，以“后发外生”的方式出现于清朝末年，由于民主性先天不足，发展艰难。伴随当代中国社会的民主化进程，政府预算的民主化程度有必要也有条件加以提高。


 


  关 键 词：财政 古代国家预算 现代政府预算 民主性


 


  财政是以公共权力进行的资源配置。 在历史的和逻辑的起点上，有了公共权力就有了财政。在人类开始出现的原始社会，就存在着一定的公共利益和公共事务，就需要一定的公共权力配置资源。如组织战争，进行祭祀活动，建设简单的生产设施等，都需要耗费一定的资源，并且需要社会成员共同商量决定资源配置，这可以理解为原始财政。国家财政是伴随国家的产生而产生，随着国家的发展而发展，依着经济运行和政治时局动荡而波动的古老的历史范畴。从历史演进的大趋势来看，财政制度的变迁就是从专制、人治财政走向民主、法治财政的过程。原始财政是最初的财政制度，是最直接的民主财政；其后经过王权财政，再到公共财政，公共财政是与近现代民主政治和市场经济相适应的财政制度。 预算作为一个重要的财政范畴，萌芽于国家财政的初步发展，其历史演变基本上也经历了从专制、人治预算到民主、法治预算的过程。本文就是通过分析预算的历史演变，来探讨现代政府预算的民主性本质特征。目前，关于预算的研究主要侧重于从现实的运作过程上，而较少从历史的角度来分析；对于预算政治层面的特征也主要集中于法治性、公开性等的讨论，而没有综合提升为民主性；特别是中国现代政府预算的起源问题，存在较大争议，究其原因可以理解为就是没有把握现代政府预算的本质特征。本文试图通过整理相关历史资料对这些方面的问题加以分析探讨。


  一、从古代国家预算到现代政府预算


  1、古代国家预算的萌芽及其特征


  古代国家预算萌芽于国家财政的初步发展。原始社会虽然也有简单的财政活动，但这只是财政本身的萌芽，作为财政范畴之一的预算自然要在财政初步发展之后才可能产生。本文关注的是国家预算，所以就从国家产生之后开始分析。历史资料表明，从奴隶社会开始就出现了国家财政收支活动，如中国周代和古罗马都有国家财政收支的粗略估计或有个别的预计收支，据《周礼》记载，九赋、九式 分别是国家的经常收入和支出。那时，国家预算开始处于早期的萌芽状态，其基本特征包括：（1）王室私财收支与国家财政收支不分，“朕即国家”。如我国古代《诗经·小雅·北山篇》写道：“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣。”（2）缺乏统一的财政收支计划。古代国家主要是自然经济的生产方式，商品货币关系不发达，国家基本上是直接支配实物和劳动力，不可能充分利用货币形式对财政收支预先进行精确的测算，难以建立规范的财政收支计划。（3）国家财政收支的决定无须经过法定程序审批。奴隶社会至封建社会，国王享有至高无上的权力，可以任意支配国家资材，由此，决定财政收支的安排无须经过一定的法律程序。 至此可以总结，古代国家预算作为王权财政的重要范畴，表现出专制、人治的特征，并不是真正意义上的政府预算。


  2、现代政府预算的产生及其意义


  真正的政府预算，即现代政府预算，产生于资本主义社会时期，是在资产阶级与封建统治阶级的斗争中逐渐确立的。随着资本主义生产力的发展，资产阶级的经济实力逐渐壮大，在政治上要求民主的呼声越来越高。在预算发展的早期阶段，它以确立立法机关的职责为目的。经过与君主政体的长期斗争，终于使立法机关控制了税收。在取得课税、修改税法和批准税收提案的权力之后，立法机关把注意力转到控制支出上。结果，立法机关要求每年提送预算报告，包括支出说明书和收入说明书。 英国是世界上最高确立现代政府预算的国家。在1640年资产阶级革命胜利后，作为议会君主制的英国，其财政权已经全部被议会控制，1689年《权利法案》中重申不经议会批准通过，王室政府不得强迫任何人纳税，还规定税收如何使用及预算支出项目都必须经过议会批准，并要求按年分配收支，在年前做出收支计划，提请议会审批和监督。其他资本主义国家的政府预算产生较晚，如法国在1817年，美国在1921年才真正确立预算制度。总之，政府预算制度在历史上是作为国民议会控制、组织政府（行政机关）的财政活动的方法而成立和发展起来的，其目的是立法机关对行政机关的有效控制。


  政府预算既是政府行政管理的产物，又是政治民主化的产物。 资本主义生产方式的出现，商品经济高度发展，使得国家的财源扩大，收入和支出都大量增加。财政收支规模的扩大、政府部门和人员增加，要求政府有计划地安排资金，这就产生了政府预算的概念。政府预算也是近代政治民主化的产物。从西方看，资本主义生产方式出现后，经济力量逐渐强大的资产阶级，对政治权利的要求越来越高。资产阶级要求国与家彻底分离，通过议会控制政府财政收支。为此，资产阶级理论家提出了著名的“参与原则”，即未经人民的代表参与讨论和通过的税收和支出案，人民有权不予承认，并拒绝缴税。依据“参与原则”，资产阶级联合了劳动者，同封建贵族进行了长期斗争，终于使封建贵族妥协。1689年英国确立了君主立宪制政体，设立以资产阶级为主的下议院，并确认了参与原则的地位：一是未经议会同意，不得征税；二是政府设立预算，并只有经议会通过，才能执行等。通过获得税收和预算权，资产阶级终于进入了政治舞台。


  政府预算是公共财政的制度基础。从王权控制财政到议会控制财政标志着公共财政的形成，最终成熟的标志是政府预算制度的确立。公共财政的制度框架是政府预算或公共预算，预算制度是关于民众赞同和监督国家财政活动的制度，立宪政治的历史可以说是现代预算制度的成立史。 预算在经济和技术层面上看是政府收支对比的计划表，是现代经济社会配置资源的机制。通过政治程序确定的预算，首先决定整个社会资源在各部门之间配置的比例和结构，因而决定财政配置资源的规模和方向。究其本质，预算是纳税人及其代议机构控制政府财政活动的机制，是作为配置资源的公共权力在不同主体之间的分配，是一个制衡结构和民主政治程序。具有独立资产权利的纳税人，担负着国家的财政供应，这必然要求控制国家财政，以法律程序保证政府收支不偏离纳税人利益。总之，政府预算作为公共权力配置资源的规则，是公共财政运作的控制和组织系统，是代议制政治的基础，其价值核心是民主财政。


  二、现代政府预算本质特征：民主性


  1、政府预算的内涵及特征分析


  政府预算，英文用Budget表示，其原意是指当时英国财政大臣到议会提请审批财政法案时携带的一个盛有财政收支账目的大皮包，后来则将这一词汇译为政府预算。西方经济学家通常从几个角度给“预算”下定义。在家政经济学中，预算被认为是在一定时期内家庭生活支出的计划安排；在关于宏观经济政策的讨论中，预算被解释为执行财政政策的有效途径；在政治程序中，预算被定义为政府行政首脑每年年初向立法机关呈送的文件。概括而言，政府预算是具有法律效力的财政计划，即用法律形式表现，反映和规定政府在一定时期内财政收支活动的预期收支指标与平衡关系的一览表以及管理制度。 它是政府分配集中性财政资金的重要工具和调节、控制、管理社会经济活动的重要经济杠杆。一般而言，政府预算的功能主

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