论政府预算的民主性：历史与现实

要有两个方面：首先是反映政府的财政收支状况；其次是对政府支出的控制。


  一般认为，政府预算的基本特征包括统一性、预测性、年度性，法律性和公开性等。这些特征体现了政府预算的技术性和政治性两个层面的内涵。统一性、预测性和年度性等特征可以理解为技术方面，法律性和公开性等方面则主要体现了政治内涵。如前所述，古代国家预算的主要特征就是缺乏统一性和法律性。现代政府预算区别于古代国家预算的特征，除了统一性等技术方面的进步之外，更重要的是法律性和公开性等政治内涵的发展。正如爱伦·鲁宾所总结：“公共预算不仅仅是技术性的，它在本质上是政治性的。” 首先，法律性是指政府预算必须经过立法机关审核批准并最终形成具有法律效力的文件，并接受立法机关的监督。西方国家的政府预算必须经过议会的批准。在我国，各级政府预算要经过相应各级人民代表大会的审核批准。其次，公开性是指政府预算按照法律程序经过立法机关批准后必须向社会公开。政府预算是反映政府的活动范围、方向的政策，与全体公民的切身利益息息相关。因此，政府预算及其执行情况必须向社会公布，并置于民众的监督之下。总结起来，可以将现代政府预算的本质特征归结为民主性，以此相区别于古代国家预算的专制、人治特征。


  2、政府预算民主性的两种理论视角


  首先，从代议制理论来看，政府预算是议会控制和监督行政机关的一个重要手段。从古到今，作为一种政治制度的民主可以分为两种：一种是古希腊、罗马实行的，由全体公民参与国家和社会公共事务管理的直接民主制；另一种是近现代实行的，由公民通过选举代表（或议员）组成代议机关来管理国家和社会公共事务的间接民主制。这种间接民主制就是政治学中界定的“代议制度”。 西方国家称其为议会制度，在中国则为人民代表大会制度。在西方议会制国家，议会作为代议机构由选举产生，是国家的最高权力中心，政府由议会产生，对议会负责。在预算发展的早期阶段，它是以确立议会的职责为目的。政府预算制度在历史上是作为国民议会控制和组织政府财政活动的手段而发展起来的，其目的是立法机关对行政机关的有效控制。在现代议会民主国家，预算草案必须得到议会的通过才能执行。例如法国宪法第四十七条规定：“财政法律草案由议会根据组织法规定的条件表决通过。”德意志联邦共和国基本法第一百一十条规定：“预算于财政年度开始前，以法律规定之。”在挪威、芬兰等国，国家预算以特别决议的形式通过。预算需要议会同意，这不仅因为国家财政与人民利益有着直接关系，而且因为议会可以借此来监督政府。有人甚至认为，从历史发展来看，西方的议会民主和三权分立政制是财政权力的民主化过程中得以逐步确立和完善的。


  其次，从委托代理理论来看，在政府预算中也存在委托代理关系。由契约理论发展演化而来的委托代理理论其基本内容是规定委托人聘用代理人完成某项工作时的委托代理关系的成立及代理人为了委托人的利益应采取何种行动，委托人相应地向代理人支付何种报酬，即通过委托人和代理人共同认可契约来确定它们各自的权利和责任，委托人为实现既定的目标，通过一系列激励机制使代理人与委托人的利益尽可能地趋于一致，以促使代理人会像为自己工作一样去采取行动，最大限度地增进委托人的利益。 预算是由政府部门编制并执行的，表面上似乎预算资金是属于政府的，但实际上预算资金是属国家和人民所有，政府是在代理全社会公众理财。政府预算本质上是国民、政府和政府机构之间就政府的活动范围和方向所形成的委托代理关系。公众对公共物品的需求决定了国家的存在，而国家的职能又是由各级政府组织来承担的，具体包括立法机关、行政机关和司法机关等。总之，政府组织承担着为社会公众提供包括制度、秩序、物品和劳务等在内的公共物品的职能，即政府本质上就是一个国家或社会的代理机构，承担着一种公共受托责任。因此，政府预算必须对社会公众负责，接受公众的民主监督。


  三、中国现代政府预算的出现及其民主性的先天不足


  1、中国古代国家预算的萌芽与发展


  中国财政历史源远流长，尧虞舜之时已见端倪，夏殷周之后日渐发展和完善。古代国家预算萌芽于周代，据《周礼》记载，九赋、九式分别是国家的经常收入和支出，体现国家集中的分配关系，当时的国家出纳机关“太府”必须依此执行。这样看来，虽然还不能说九赋和九式就是国家预算，但称其为国家预算的雏形也是可以的。周代以后的历代封建王朝，除秦朝还无据可考之外，都已建立中央财政预算会计制度，并逐步丰富和发展。汉代有粗略的预算，并实行与决算类似的“上计”制度。到了魏晋南北朝，“度支尚书”是管理财政的最高官吏。北周时制定了“计帐”制度，以预计次年赋役的概数，形成预算制度雏形的一部分。到了唐代，收支系统有了进一步发展，预算制度有较大发展和建树。宋代时，建立了我国最早的审计制度，其大部分年代所编的“会计录”在一定程度上就是国家预算的一种形式。元代和明代在预算制度上没有太大发展。清代初期国家财政状况大有好转，商品经济达到一个新的水平，至清朝末年出现了现代形式的预算制度。概括而言，我国预算制度萌芽于周代，汉代有所发展，较大发展于唐、宋，较明朗于清朝。 分析国家预算的简单历史可以看出，古代国家预算制度是在不断发展和完善的，但是必须认识到，这种发展主要是技术层面的，如统一性、周期性、预测性等等，而政治层面的法律性和公开性等所反映的民主性并没有生根发芽，这也正是我们将其限定为古代国家预算的根本原因。


  2、中国现代政府预算的出现：后发外生型


  一般认为，中国现代政府预算出现于1910年（宣统二年）。 1986年康有为在“戊戌变法”中，提出“改革财政，编制国家预算”，但因变法失败，并没有真正编制国家预算。清光绪三十四年（1908年），为了推行新政，颁布《清理财政章程》。宣统二年（1910年）起，由清理财政局主持编制预算计划，首先由各省汇报，然后由度支部加以审核，资政院加以修正，奏请施行。与此同时，又拟定《预算册式及例言》，以每年正月初一到十二月底为预算年度，预算册内先列岁入，后列岁出，各部分“经常”与“临时”两门，门内分类，类下分款，款下分项，项下分子目。当时，预算岁入主要包括：田赋、盐茶税，洋关税、常关税、杂各税等十类。预算岁出主要包括：行政费、财政费、军政费、交通费、民政费、司法费、教育费、各省应缴赔款、洋款等十九类。由于当时清政府统治已摇摇欲坠，各省成割据状态，所以各省凑合的数字，只是形式上的统一。尽管如此，一般认为，这次预算编制就是我国的第一部现代政府预算。


  分析历史可以看出，中国现代政府预算是在近现代社会转型的背景下，以“后发外生”的方式出现的。1840年鸦片战争后，中国被迫打开国门，开始面向世界、走上近现代化的历程。中国的近现代社会转型是在资本主义列强的外力作用下，以“后发外生型”的方式进行的。中国现代政府预算就是在这样的历史背景下，通过学习西方理财模式而出现的，因此也可以理解为是“后发外生”。在中国漫长的封建社会中，由于商品经济没有得到充分发展，在国内未能形成强有力的社会力量同封建王朝进行经济斗争。鸦片战争以后，随着帝国主义的侵入，西方的理财思想也开始逐步输入。1896年康有为在戊戌变法中提出的编制预算和公开财政，以及光绪皇帝于1898年实行变法，推行新政，提出“改革财政，编制国家预算”，这些实际上是按照西方的理财模式改革清王朝的财政。这种“后发外生”的方式正说明了中国政府预算民

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