从“污染物‘末端’处理”到“清洁生产”-发达国家依法保护环境资源的理论与实践

业界，许多公司已经开始转变观念，努力在减少废物排放和减轻对环境的危害的同时达到提高经济效益的目的。

　　鉴于直接行政控制的种种不足，再考虑到经济手段在实现环境政策目标时能同时兼顾灵活性、效果和效率，能够对进一步减少污染物排放量和采用清洁生产工艺技术产生持续的压力并刺激创新，从而更有利于预防性环境政策的实现，主张利用市场机制、经济手段等非行政手段的呼声很高。但是，即使在目前变革环保战略、强化环境经济手段的新形势下，欧美等国的政府依然普遍认为“命令和控制”措施仍旧是环境管理的主要手段。他们强调必须根据推行污染预防或清洁生产的要求对原有做法中的弊端进行必要的改革，必须充分利用那些行之有效的经济手段、宣传教育等非行政手段，作为直接行政管制的补充，相辅相成，相得益彰，而不是取而代之。这样，无论在污染物的“末端”治理阶段还是在污染预防阶段，“命令和控制”措施一直是发达国家首要的环境管理手段，辅助性的经济手段-包括收费、补贴、税收、押金、市场交易等多种形式-自从早期就得到了较为广泛的运用，且具有强化的趋势。特别是在实行预防性环境政策的阶段，直接补贴、贴息贷款、税收优惠等在技术进步和推广中的作用会显著增强。就应用领域而言，“尽管某些国家也把经济手段应用到自然和资源管理上，但实际上经济手段应用的重点还是在污染问题上，如大气与水体质量、土壤保护、废物管理、噪声控制等”（注：经济合作与发展组织编写：《环境保护的经济手段》，夏光、茅于轼等编译，第2页。）。

　　征收环境费是最重要的经济手段，其中的排污费主要应用于污水和噪声控制，而资源补偿费应用较少。就排污费而言，排污收费、超标违法并加重收费已成为美国、日本、德国、挪威、荷兰等许多国家通行的作法。除污水和噪声外，澳大利亚、比利时、荷兰、美国等还对固体废弃物征收排污费，日本和法国还对大气污染物征收排污费。此外，各国基本上都对集中处理的污染物收取用户费。总地看来，收费的筹资功能正日益提高而其经济刺激功能却不甚明显，甚至有所减弱。

　　税收调节同样是较为常用的经济杠杆。英国、德国、丹麦、荷兰、瑞士、瑞典等国都对含铅和无铅汽油实行差别税；芬兰对含碳燃料征收碳税，对某些污染产品征收特别税，对某些无污染产品则实行免税；奥地利为抑制co[，2]排放而对购车者征收相对于车价12％的环境税；美国为控制co[，2]而征收碳税、碳结合税，并对采用环保局长规定的先进工艺建成的设施5年内不征税；日本对法定污染防治设施免征不动产税，并采取加速折旧的方法减少企业纳税，规定污水处理设施、重油脱硫设施等第一年便可折旧50％，对“低公害”车辆减免产品税，对进口的已脱硫的原油退回关税以及为私营公司的技术研究和开发提供税收优惠；德国、比利时、日本还分别准备开征co[，2]税、生态税、垃圾税等。正在走向市场经济的东欧国家也已经或正准备实行环境税收政策，如波兰对so[，2]征税，匈牙利对汽车用油征税“石油环境税”等。此外，加拿大、澳大利亚、意大利、挪威以及新加坡、印度、韩国等也都不同程度地采用了环境税收政策。

　　对企业的污染防治设备、技术研究及开发项目，世界各国大都提供财政补贴、贴息贷款或优惠贷款。如日本《公害对策基本法》规定：“国家和地方政府应努力采取必要的金融和税收措施，鼓励企业修建和改进公害防治设施”。自1970年以来，该国一直以低于市场利率1—2％的优惠利率，向企业提供偿还期在10年以上、用于修建污染防治设施的贷款。据统计，日本仅1975年就发放此类低息贷款3，000亿日元， 使企业获利360亿日元， 而中央和地方政府给企业提供的修建污染防治设施的财政补贴则高达14，850亿日元，此外还为企业技术开发项目提供优惠贷款；美国《清洁水法》规定：“凡修建经环保局长批准的污水处理工程，可自联邦政府得到相当于总投资额的75％的联邦补助金”；而原西德仅在1974年为帮助修建184个污水处理厂就提供了9亿马克的补助资金，在1975年向企业发放了800亿马克的低息贷款以帮助其修建污水处理厂。

　　由于补贴的目的是促使污染者对其环境行为承担更大的责任，而为清洁工艺技术的开发、推广发放补贴可以加快实施与政府目标相一致的各种法规并有利于新法规的实施，因此人们正把注意力转向这种对清洁工艺技术的补贴。这也反映了由“末端”治理向污染预防政策的转变。

　　对啤酒瓶、饮料瓶等实行押金制一直有着广泛的应用，特别是在荷兰、瑞典、丹麦、芬兰、挪威、澳大利亚、加拿大、法国、瑞士、美国、德国等国家。由于该制度有助于减少垃圾的产生量以及能源、资源的消耗量，能缓和废物处理问题，是典型的污染防止手段，因此各国政府试图强化之，如准备实行高额押金，而挪威、瑞典还对小汽车车体收取押金。

　　为了鼓励有利于环境的产品、设备和设施，一些国家还对此类产品、设备和设施实行价格照顾和优先购买，以此提供强有力的经济刺激。如美国法律规定，凡被联邦“低噪声产品委员会”确认的低噪声车辆，可

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