从“污染物‘末端’处理”到“清洁生产”-发达国家依法保护环境资源的理论与实践

经济计划方面，由于环境问题主要来源于经济活动，而各国政府-无论是在实行市场经济的国家还是在实行计划经济的国家-都对其本国的经济发展施加着巨大的影响，因此各国“政府在制定经济、社会、财政、能源、农业、交通、贸易及其他政策时，要将环境与发展问题作为一个整体来考虑”（注：《21世纪议程》，载《迈向21世纪-联合国环境与发展大会文献汇编》，中国环境科学出版社1992年版，第87页。），“不应当危害支持地球生命的自然系统：大气、水、土壤和生物”，“要求决策者在制定政策时必须确保经济增长绝对建立在它的生态基础上，确保这些基础受到保护和发展，以使其可以支持长期的增长”（注：世界环境与发展委员会编，《我们共同的未来》，世界知识出版社1989年版，第21页，第16—17页。）。而促使中央和地方政府的各种经济计划以及企业的生产计划同时反映生态环境的要求，是保护环境资源、实现可持续发展的重要工具。

　　所谓“间接调控”即采用经济手段，其实质在于按照环境资源有偿使用和“污染者付费原则”，通过市场机制，使开发、利用、污染、破坏环境资源的生产者、消费者承担相应的经济代价，从而将环境成本纳入各级分析和决策过程，促使开发、利用、污染、破坏环境资源者从自身经济利益出发选择更加有利于环境资源的生产、经营和消费方式，同时也可以由此筹集一笔资金，由政府根据需要加以支配，以支持重点污染源的治理、区域环境的综合整治、污染防治基础设施的建设、救济某些环境受害者以及扶持对环境有益的清洁工艺技术的研究、开发、推广、应用等，改变无偿或者低价使用环境资源并将环境成本转嫁给社会、他人及子孙后代的传统作法，从而有利于经济、社会、环境与资源协调、持续、健康发展的政策目标的充分实现。

　　从理论上看，“间接调控”的经济手段主要有征收环境费制度、环境税收制度、财政信贷刺激制度、排污权交易制度、环境标志制度、押金制度、执行鼓励金制度以及环境损害责任保险制度等，其中每一种手段、制度的设计功能通常为筹资、经济刺激或二者同时兼有。无论从理论还是实践来看，环境费以外的其他经济手段、经济制度都以经济刺激为主-表现为促进环境资源（包括环境纳污能力资源以及各种自然资源）的合理配置和利用效率的提高，促使污染者采取污染防治措施、采用有利于环境的清洁工艺技术从而实现环境外部不经济性的内部化等；环境费除具有筹资功能外，在收费标准足够高时则同时兼有筹资与经济刺激功能。

　　环境费是指根据环境资源有偿使用原则和污染者付费原则，由国家这一所有者授权的代表机构向开发、利用环境资源的单位或个人依照其开发、利用量以及市场供求关系所征收的相当于其全部或部分价值的货币补偿，从整体上可以分为开发、利用自然资源的资源补偿费以及向环境中排放污染物、利用环境纳污能力资源的排污费两种。至于对集中处理的污染物依其性质和处理量收取的用户费，本质上是向处理者如污水处理厂、垃圾处理场交纳的服务费，不属于环境费范畴。

　　环境税与环境费概念极易混淆，但二者迥然不同。环境税是国家为了保护环境资源而凭借其主权权力对一切开发、利用环境资源的单位和个人，按照其开发、利用、污染、破坏的程度进行征收，或对保护环境资源的单位和个人，按照其保护的程度进行减免的一个税种。其主要形式有燃料环境税如碳税、硫税、co[，2]税、so[，2]税，污染产品税如含cfc[，s]产品税，产品差别税如含铅／无铅汽油税， 开发利用自然资源行为调节税如土地增值税、矿产资源税、开发森林税以及对污染防治设施、污染防治技术的开发及推广项目等提供税收优惠等。

　　进一步研究环境费与环境税的关系，可以发现二者是有本质区别但又可以并行不悖的概念：支付环境费是因为从国家取得了环境资源（包括环境纳污能力资源以及各种自然资源）的所有权，特别是使用权，它通过产品价格发生作用，可以发挥筹资、再分配和经济刺激功能。从法律关系的角度来看，它是有偿的、对价的，基本上属于民事法律关系；而缴纳或减免环境税则是国家对开发、利用、污染、破坏环境资源的行为进行调节的需要，它直接影响收入和营利，主要发挥经济刺激功能，即鼓励企业安装污染防治设施，发展清洁生产，实行综合利用，抑制对环境资源不利的经济活动，使遵守环境资源法的企业在经济上得到实惠等。环境税具有一般税收的无偿性、强制性和固定性特点，从法律关系上看属于行政法律关系。环境税具有专项税收性质，只能用于环境保护。作为国家专项税收，环境税原则上应当由税务机关征收，但考虑到其科学技术性等特点，由税务机关委托环保机关代为征收是必要的、可行的。

　　财政补贴对环境资源的影响也很大。不适当的政策性补贴如因能源价格偏低而提供的补贴会导致浪费严重、利用效率低下，不利于技术进步，会加重环境资源的污染与破坏，因而背离了可持续发展目标，应予以调整。而由中央及地方政府帮助修建污水处理厂等环境保护基础设施，向采取污染防治措施以及研究、开发、推广、应用清

上一页  [1] [2] [3] [4] [5] [6]  下一页