从“污染物‘末端’处理”到“清洁生产”-发达国家依法保护环境资源的理论与实践

　　二 发达国家环境保护法律实践的发展趋势分析

　　本世纪50年代、60年代以来，全球范围内特别是发达国家环境公害泛滥，促使各国相继制定了大量以污染控制为主的法律法规，确立了“命令和控制”行政管理模式，要求工矿企业的污染物排放在限定的时间内达到排放限额标准（普遍实行污染物的“总量控制”），同时还要求政府机构在作出决定的过程中考虑其决定对环境的不良影响，如美国《国家环境政策法》规定：“联邦政府的一切机构，在采取会对人类环境产生明显的重大影响的联邦行动时，应当编制一份详尽的说明书，其中应包括拟议中的行动将对环境产生的影响”。由于各国污染控制法规大都采用了严厉的“技术强制”处理方式，即强迫现有污染源“重新符合”排污限额，强迫新污染源采用“最佳实用技术”（bpt）， “命令的控制”模式发挥了重要作用：西方国家大多数城镇的空气比60年代干净得多；一些原来污染严重的河流、湖泊得到了恢复和保护；有害废物、有毒化学品和农药也得到了有效的管理。在自然资源的开发、保护方面，政府的规划、计划、事先审批以及许可证等行政管理方法也发挥着极其重要的作用并取得了良好的效果。如美国法律确认，应当对某些特殊性质的地域、特殊种类的动植物提供特别保护。这些资源的保护相对于它们的其他用途而言享有优先权，取走或使用这些资源，只有在某些极特殊的情况下才能被允许（注：拉里·麦克唐纳：“美国环境法体系概述”，载《中美环境法学术讨论会论文集》，中国环境科学出版社1989年版，第12页以下。）。

　　在取得良好效果的同时，“命令和控制”模式也暴露出许多严重的弊端，如导致企业对污染物进行“末端”治理；不能从根本上解决重金属、农药等污染物在环境介质间的迁移转化、气候变暖、臭氧层破坏、生物多样性锐减、有毒有害废弃物的处理和处置以及非点源污染等；经济代价巨大且效率低下等。种种情况都表明了以推行“清洁生产”、实行污染物“全程控制”和“源头削减”为主要内容的预防性环境政策的重要性以及变革污染物“末端”治理政策的迫切性。正如美国前总统布什在1990年的一次演讲中所指出的：“将重点放在末端或烟囱口，在危害发生后再进行净化的环境计划，现在已经不再适用了。我们需要预防或将污染物排放减少到最低限度的新政策、技术和方法，首先是防止污染的产生”（注：鲍强：“全球环境保护战略转移若干新趋势”，载《环境科学进展》1995年第1期第2页。）。

　　因此，自80年代以来，为了适应可持续发展的要求，实现环境与经济的协调发展，欧美等许多发达国家先后进行了环保战略的重大调整，从实行了20余年的以“末端”处理为主要内容的污染控制政策转向以实行“清洁生产”、“全程控制”、“源头削减”为主要内容的污染预防政策，形成了当前世界环境保护的新潮流。联合国环境规划署（unep）也于1989年制定了清洁生产计划，致力于向全世界推行。而所谓“清洁生产”，目前尚无统一定义，一般“定义为对生产过程和产品实行综合防治战略，以减少对人类和环境的风险。对生产过程，包括节约原材料和能源，革除有毒材料，减少所有排放物的排放量和毒性；对产品来说，则要减少从原材料到最终处理的产品的整个生命周期对人类健康和环境的影响”（注：国家环保局污染管理司：《清洁生产-认识与实践》，中国环境科学出版社1993年版，第28—29页。）。显然，清洁生产的目标就是实现资源消耗与污染物排放的减量化、最小化，其本身是一个不断完善的相对过程。“清洁生产成为21世纪议程-联合国环境与发展大会通过的全球可持续发展战略所确认的实现可持续发展的关键因素”（注：托尔巴：“联合国环境规划署执行主任托尔巴博士在巴黎清洁生产部长级会议上的讲话”，载《世界环境》1993年第2期第13页。）。

　　为了推行清洁生产，实现污染预防，首先需要制定相应的政策、法规、标准和管理制度，政府部门还必须对企业给予资金扶持及其他经济刺激并提供技术、信息方面的服务。其中最为关键的是科学技术-包括清洁生产工艺技术以及污染物“末端”处理技术，因为“环境问题的最终解决必须依靠先进的科学技术”（注：曲格平：“要重视技术进步在环境保护中的作用”，载《世界环境》1989年第1期第3页。）。

　　近年来，许多发达国家积极推行以科技进步为先导的清洁生产并已经开始取得成效。美国是世界上最早以立法推行污染预防（即清洁生产、源头削减）的国家，并且特别重视环境技术的发展。1990年，美国国会通过了《1990年污染预防法》，宣布以污染预防政策取代长期采用的以“末端”处理为主的污染控制政策，要求工矿企业必须通过“源头削减”减少各种污染物的排放量，并从组织、资金、技术和宏观政策等方面授权美国国家环保局执行联邦政府的新环境政策。与美国的做法相类似，德国、法国、加拿大、荷兰、瑞典、丹麦等国家也都高度重视科技进步在实施污染预防、清洁生产战略中的核心地位，主要通过法规管制、经济刺激、人才培训、信息交流等途径推行清洁生产。而在企

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