中国农村二元权力结构论

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摘　要:根据作者第一手调查资料,紧密结合广东农村撤区设村、统一实施《村委会组织法》的改革实践,从农村二元权力结构的理论视野,着重分析了村民选举后村委会与党支部的权力关系及其变化。认为,直接公开的村民选举导入了一种自下而上的民主权力,促使农村权力关系从一元权力结构向二元权力结构的转型。在现行的宏观政治框架内,建立在权力资源配置多元化和权力来源渠道二元化基础之上的农村党政关系,通过“两票制”和“二选联动机制”把村民选举的制度机制同时引入村委会与党支部建设,有助于“完善党的领导-发展村民自治”双赢目标的实现。


 


  中国自1988年推行村民自治制度以来,以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为内容的基层直接民主取得了实质进步。然而,村民选举制度的导入对基层党组织的权力产生了什么影响?在村民自治的新形势下,党支部与村委会(以下简称“村支两委”)的关系发生了什么样的变化?这是笔者分析的焦点问题。本文从二元权力结构的理论视野,利用第一手调查资料和前期研究成果,对这一问题进行经验性研究。


  一、 农村二元权力结构的理论视野


  在当代中国村级组织中,村支两委是最重要的正式组织。这种“正式组织”的基本特征,就是经由政府认可并纳入了国家治理体系。农村的其他组织,实际上都是可以看成是村支两委的“配套机构”。


  建国50年来,中国农村组织经历了不同的历史形态。土改时期的农会,合作化运动中的乡(村)政府,合作化后期的高级社,人民公社体制下的生产(大)队,撤社建乡后的村委会等等,都是国家在农村建立的正式组织。无论它们以何种形态出现,其共同特征是:(1)由国家自上而下地建立,(2)被纳入国家权力控制范围。中国农村基层组织的立废变革,反映了农村不断被纳入国家权力范围的过程。这一过程也就是所谓农村国家化的过程。农村国家化与农民政治化的结果,就是在国家与农村社会之间铺就一条自上而下的行政轨道,国家的计划、任务、政策等由此可以贯彻农村,直达农户。农民也可以借此向上诉求利益。


  当我们聚焦于农村正式组织的权力结构时,不难得到这样一个总体性判断:中国农村的权力结构是一种党政二元权力结构。①在笔者看来,权力是以资源占有为基础、以合法的强制为凭借、以一定的制度为规范的社会支配能力。权力结构就是权力的资源分配模式、来源渠道、运行规范、支配力的强弱割据等结构要素的有机组合。②根据这个理论视野来透视,中国农村权力关系变化的基本特征,就是自下而上的村民选举制度打破了过去单一的权力来源模式———自上而下的授权。因此,中国农村正在发生着这样的政治变迁,即从以单向授权为基础的一元权力结构向双向授权为基础的二元权力结构转型。


  1 权力资源的分配模式及其转变


  权力资源是权力主体影响权力客体行为的资本或手段。财富、职位、声望、威胁都可以成为权力的资源。[1](Ｐ72～76)尽管权力资源不等于权力,但缺乏资源意味着权力支配能力的弱化。[1](Ｐ47)按照吉登斯(Ａｎ ｔｈｏｎｙＧｉｄｄｅｎｓ)的观点,[2](Ｐ8～9)可以把权力资源划分为两类,一是配置性资源即经济资源;二是权威性资源,其中最重要的就是所谓“乌纱帽”。


  人民公社时期的产生大队,虽然在形式上也有党政之分,而实质上是以“党的一元化领导”为核心的一元权力结构。它的政治基础是党对各级干部的任命制,它的经济保障就是以公有制为基础的指令性计划经济。有了这样的政治经济制度,人民公社就是通过三级干部之手,牢牢地控制公社的各种经济与政治资源。因此,农民个体谈不上什么经济自主权,也就不可能有自由选择“当家人”的权力,尽管生产大队和生产队也是社员选举。


  20世纪80年代以来的中国农村经济改革,最重要的结果就是促使农村社会经济资源从集中到分散的转变,也就是从一元控制向多元控制的模式转型。农村经济改革的实质,就是通过家庭承包制这一手段,把农村的生产性资源,包括土地和大宗生产工具(如耕牛、拖拉机等)等从村级组织转移到农民家庭手中,由此赋予了农民的经济自由。尽管粮食、棉花、烟草等战略性或垄断性农产品仍然保留了最低限度的国家控制,然而国家在征购这些战略资源的过程中,直接进行利益交换的对象是农民,而不再是村集体。因此,村级组织难以从农民与国家的利益交换中截留利益或从中渔利。这是村级组织职能结构变化的政治经济根源。


  社会经济资源从单一集体控制向多元控制模式的转型,公-私经济的结构性转变,必然导致村级权力资源配置模式的根本性变化,从而影响农村二元权力结构。一般来看,村委会可以从集体经济、私有经济以及混合经济中提取财力资源,而党支部只能依托村集体经济。③党支部的权力大小在很大程度上取决于集体经济的强弱。由于村委会有多种渠道提取权力资源,因此在这一方面,村委会比党支部占优。然而,村支书也有可能利用政治手段(或权威性资源)来控制村委会提取的权力资源。有研究指出,在许多农村,具体收钱的是村主任,花钱的却是村支书一人做主审批。在个别村庄,村支书一人兼任会计出纳,村提留成了支书个人的钱包。[3]由此看来,仅仅从资源分配及其提取方式还不能完全认识农村二元权力结构的实际状况,这就要考察权力来源的问题。


  2 权力来源及合法性问题


  权力来源是指权力合法性或认受性的来源或基础。民主的程序政治有一个最基本的要求,就是合法的权力必经合法的渠道产生。一般来说,权力来源主要有两种渠道,一是自上而下的委任,二是自下而上的选举。实行村民直选制度以后,村支部与村委会的权力来源出现了分野。村支部的权力来源主要是乡镇党委任命与支部推选,而村委会的权力只能来自全村选民的投票选举。


  毫无疑问,在同一个村庄,党员人数总比村民人数少。因此,不少村民群众朴素地认为“上千村民选举的村主任自然比几十名甚至几名党员选出的村支书要有权威”。在选举过程中,村民还提出了一些尖锐的问题亟待回答。例如,“为什么由多数村民选举的村委会必须接受由少数党员选出来的党支部领导?”“如果村支书是铁定的‘第一把手’,那么选举村主任这个‘第二把手’又有什么实际意义?”这些问题实质上,就是对权力来源或合法性问题的直接提问。然而,如果刻守少数服从多数的程序民主原则,那么对村委会权力地位的肯定,就意味着对党支部权力地位的否定。这种零和博弈的思路,与中国现行的宏观政治是不相适应的,也不利于农村民主政治的发展。因此,我们还须讨论规范政治的合法性问题。


  从规范政治的合法性来看,村党支部的权力实质上来源于它的基本政治职能,即保证党的路线、方针和政策在本村的贯彻执行。党支部选举是“选人”而不是“选政策”。这种选举只不过着眼于更便利地执行上级的政策或指示,因而它不具有程序政治上的授权意义。由此而论,村党支部的权力并不取决于选举(无论是党内常规选举还是“两票制”),而是取决于它的“政治正确”,取决它能否保证党的政策在本村范围得以实现。可以说,村支书是党在农村的“守门员”。因此,村委会对党支部领导的服从,实质上是对党的政策的服从,而不是对这些“守门员”本身的服从。关键的问题是,扮演这种“守门员”角色的村支书并不能总是“政治正确”。况且由于党支部组织建设的缺失、监督的虚化、许多村支书蜕变成欺压农民群众的“土皇帝”。要农民或者村委会服从这样的党支部,无论如何是说不通的。显然,这些“土皇帝”们所破坏的正是执政党的合法性。


  《村委会组织法》明确规定乡镇政府与村委会之间不是科层制意义上的上下等级关系;在村民自治事务上,两者是指导与被指导关系。村委会的权力只能来源于自下而上的村民民主授权,而村民直选就是这种民主授权的制度

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