中国农村二元权力结构论

化机制,这种机制所贯彻的基本民主原则就是少数服从多数。按照这一原则,村民直选的村主任当然是村庄的法定代表,这一法定地位驱使村主任扮演“当家人”的角色。而村政现实中,村主任能不能成这样的“当家人”或“第一把手”,在很大程度大取决于村主任与村支书各自威望的高低、家族背景的强弱以及社会资本的多寡。因此,村支两委关系的协调与否,不仅同各自的权力来源或合法性结构有密切的关系,而且同村主任-村支书的个人影响力有直接的关联。


  3 权力影响力及其变化权力


  影响力是权力强弱的综合体现。对这种影响力的衡量,需要经验观察才能判断。从政治分析的角度来看,权力影响力的要素主要包括:(1)组织吸纳能力,即吐故纳新、招募社会精英的能力;(2)社政治学研究　中国农村二会动员能力,即宣传、发动、获得民众支持的能力;(3)监督与控制能力。


  农村非集体化改革以来,不少农村党支部特别是村支书的影响力削弱了,党员发挥不了先锋模范作用,青年人对“党票”缺乏兴趣,党的“助手组织”如青年团、妇女会大多名存实亡。据有关部门于1995年的调查数据估计,全国农村大约有10%的党支部处于这种状况。[4](Ｐ307～308)这意味着农村基层党组织失去了对1亿左右农民群众的政治影响!村党支部特别是村支书能力弱化的原因,固然同权力资源的减少有直接的关系,但同农村党员队伍的老化、党性观念的淡化、思想观念的僵化和部分党员干部生活作风的腐化有密切的关系。没有任何理由要求农民群众去服从这种“四个化”的党支部及其支书。


  实行村民选举制度之后,村委会的影响力在不断提升。三年一届的村民选举有助于提升村委会的组织吸纳能力,不少有可能给村民带来经济实惠的能人、有号召力的社会精英及年轻有为的村民入选村委会。村委会的这种能人化趋势有助于提升其动员力和控制力。因此,尽管一些农村的党支部软瘫了,但有了能人化的村委会,村庄避免了权力真空。


  对于村民选举后农村党政关系,笔者采取权力影响力的交互分类方法,建立了农村党政关系类型的经验分析模型. 简要地说,“党强村强”的Ａ型结构,就是村党支部与村委会在明确分工的基础上,建立了民主合作的制度机制。其基本特征是,明确划分党政职能,建立分工合作、相互制约的制度机制。在这种权力结构下,党支部代表和维系着自上而下的政治权威,从而防止村民自治嬗变成脱离国家权力控制范围的“土围子”政治。而由村民直选的村委会,体现着村民自治权威,在村务上能够独立负责地开展工作。


  “党弱村强”的Ｂ型结构,就是村委会主导村政事务,成为事实上的权力中心。其基本特征是,村委会控制了村庄大部分权力资源,村主任是村务的实际责任人,也是上级任务的主要承当者。党支部因“四化”问题而软弱涣散,其整顿提高有赖于从村委会成员中抽调骨干或发展新党员。


  “党强村弱”的Ｃ型结构,就是党支部的组织吸纳力、社会动员力和政治监控力都比较强,党支部的群众威信较高,受党支部支配的村委会只是个执行机构。这种权力结构一般具有“行政化”的特征。据分析,“行政型”或“混合型”的村治占中国农村的75%。[5](Ｐ516～507)可以说“党强村弱”是目前农村党政关系的主要类型,这与乡镇“党政一体化”的权力结构相一致。然而,随着村民民主参与能力的提高,村委会自治地位的增强,党强村弱的结构有可能转变为党强村强。


  最后,“党弱村弱”的Ｄ类型,就是党支部与村委会同时软弱涣散,都不能按照制度规范发挥应有的作用。其实,由于不少农村采取交叉兼职的方法来减少村支两委之间的摩擦或减少村干部的职数,但由于权力资源的匮乏以及权力来源渠道的淤塞,因此,一旦党支部弱化了,村委会也强不了。这样的村庄一般都归为“落后村”,自然是农村工作队的整治重点。


  4 权力的制度规范党支部与村委会的制度规范各有特点。《村委会组织法》是村委会权力运作的基本法律规范,其他相关法律也是村委会组织行为规范的来源。其次,各地农村制定的村规民约、村民自治章程、村委会办事制度、村民代表会议议事规则等等,既对村民有一定的约束力,也是村委会的具体行为规范。概括来说,村委会的基本制度规范就是“四个民主”,即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。在村民自治实践中所摸索出来的这“四个民主”是社会主义民主原则的具体化和操作化。这种把抽象的民主原则变成具体的操作规范,然后以法律的形式制度化,是我国村民自治制度规范建设的一个鲜明特征。


  农村党支部活动的基本依据的《党章》和《中国共产党农村基层组织工作条例》,党的文件、国家的法律、政府法规等也是党支部制度规范的重要来源。1998年11月,国家颁布的《村委会组织法》明确了农村基层党组织的法律地位,把村党支部定性为“领导核心”。紧接着,中共中央在1999年3月下发了《中国共产党农村基层组织工作条例》,更加明确了村党支部的权力地位、职责范围和制度规范。这些新的制度规范对农村党政关系的调适产生了深刻的影响。


  村支两委制度规范的差异,是影响农村二元权力结构的制度因素。村支两委及其负责人角色协调的制度基础,就是党的政策和国家法律的内在一致。


  制度规范的内在一致是保证党组织自上而下的授权与村民自下而上的授权和谐一致的制度条件。就经验层面来看,如果村支两委的关系普遍出现了不协调的状况,那么根源在于不同制度规范之间存在矛盾,村支两委之间的权力冲突不过是这种矛盾的外化。


  二、 村民选举后广东农村党政关系的变化:经验分析


  1998年9月,中共广东省委下发14号文件,决定全省统一撤消农村管理区体制,实施村民自治制度。两年过后,广东省共撤消20 313个管理区,设立并民主选举产生了20 346个村民委员会,加上广州、深圳、珠海3市1 709个村委会换届选举,全省农村已有22 055个村实行了村民自治。到2000年月10月止全省只剩5个村未完成撤区设村、选举村委会的转制工作①。广东省农村改制实践,为笔者分析村民选举后农村党政关系的变化提供了难得的经验素材。


  首先,我们有必要回顾一下广东农村管理区体制的形成及其原因。1986～1989年,广东省将生产大队、生产队分别改组为村委会和村民小组,把一些生产小队合并为小村(村民小组),在这个基础上设立村民委员会(大村)。在这一阶段,广东农村体制与全国保持一致。1989年,广东省委在分析了广东农村社会发展实际需要的情况下,②决定将村委会改为管理区办事处,其性质是乡镇政府在农村的派出机构;同时,将村民小组改为村委会,由村民选举村主任(一般称村长或小村长)。这就是颇具广东特色的农村管理区办事处体制。毫无疑问,这种管理体制有利于财权与事权的集中,对农村工业化和城市化的启动发展发挥了一定的促进作用。事实上,许多农村管理区特别是珠江三角洲一带的管理区已经变成了城镇化的“工业村”。


  管理区办事处的党政关系其实是以办事处书记为领导核心的一元权力结构。这种权力结构具有如下几个特征:(1)权力资源的单一控制模式,即管理区的经济资源、政治资源主要控制在管理区党组织手中;(2)权力来源的同一性,即管理区书记和主任的权力都来自乡镇任命;(3)职能重叠,即管理区党政职能不分、以党代政;(4)权力影响力结构是单一的强书记-弱主任的结构。这种权力结构的实质是人民公社时期党的一元化领导体制的承袭或变形。由于这种体制排斥了自下而上的村民民主,因而不能满足农民群众参政议政的民主要求,也难保农村干部队伍的廉洁奉公、勤政为民。


  农村管理区体制自身存在难以克服的弊病,这是体制变革的内在原由。这些弊端主要表现在三个方面:一是管理区干部的责任机制不合理。由于管理区干部由乡镇任命,因此许多基层干部惟上是从,不关心农

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