国有企业改制后的权力制约机制研究

【本文由PB创新网为您整理】国有企业改制，本文特指由原国有企业改为股份制企业。从形式上看，国有企业改制后，企业内部确实形成了一套不同于原国有企业的有效治理结构，即建立了一套由股东大会、董事会、监事会以及总经理之间相互制衡的机制。但由于诸多内、外部原因，实际效果并不理想。本文拟针对我国国有企业改制后的权力制约机制存在的问题，提出构建我国改制企业有效的权力制约机制的建议。


一、我国国有企业改制后的权力制约机制现状


国有企业改制自二十世纪九十年代初开始试点推广以来，不可否认的是，其在明确产权关系、理清企业内部治理结构方面都发挥了很大的作用。如：国有资产属全体人民终极所有，国务院代表全体人民统一行使国有资产所有权，中央和地方政府分级管理国有资产，授权大型企业集团和控股公司经营国有资产；证券市场上，深、沪两个证券交易所经过十年的发展，现已有千余家上市公司，总市值近５万亿元，其中国有改制企业占相当大的比重；改制企业内部初步建立了以股东大会——董事会——总经理为一条线的决策执行机制和以股东大会——监事会——董事会和总经理为一条线的监督机制。但是，从国有企业改制后的实际经营成果来看似乎并不十分理想。从上市公司的有关统计数据中可以看到，大多数国有改制企业的经营情况并没有得到根本改善，有的呈逐步下滑之势，甚至在上市第一年就出现亏损。这表明国有改制企业的权力制约机制仍很不健全，存在诸多问题，具体分析如下。


１．股权结构不合理。国有改制企业的股权设计方案受多方面因素的影响，绝大多数的国有股比例都在７０％以上，并且不能流通。这样就造成两个方面的后果：一方面，代表国家的有关机构仍然在通过国有股权控制企业，这与过去受国家委托的企业主管部门任命经营者管理企业大同小异，许多改制企业的公司治理结构几乎就是原工厂制下领导班子的简单过渡，股东大会形同虚设，董事会成为凌驾于股东大会之上的权力机构，企业内部难以形成有效的法人治理结构和法人约束机制；另一方面，由于国有股不能流通，众多分散的中小公众股东根本无法也无力通过资本市场来影响或约束企业经营者的行为。


２．没有制约国有股权委托机构的机制。国有改制企业最大的股东是国家，其所有者名义上是全体人民，但实质上是所有者缺位。虽然所有者缺位，但终究还得有个所有者代表。为解决这个问题，国家通过层层委托代理关系，授权某级国有股权委托机构向企业委派代理人，行使国有股权，这个代理人通常就是企业的主要经营者。但新的问题又产生了，谁又来保证这一国有股权委托机构的目标利益是与终极所有者的利益相一致的呢？目前来看，还没有一个制约国有股权委托机构的机制，其所选派的经营者的经营业绩与委托机构没有直接的利益联系，经营者即使导致企业破产也无法追究其责任，这就造成了委托机构选拔更换经营者时除了经济方面的考虑外，社会的、行政的、乃至私人关系，同样具有实质意义。


３．委托机构对代理人缺乏有效监控手段。国有股权委托机构向企业委派代理人经营控制国有资产，期望代理人与自己的目标取向一致，但由于二者间契约的不完备性（契约中存在许多不确定事项，如股利的确定、归还股本金的规定等）、信息的不一致性及利益上的差异，极易产生“内部人”控制问题，即企业内部人员取得企业控制权的相当部分，并以此来侵蚀作为“外部人”——股东的合法权益。这时，作为委托机构，理应采取有效的措施监控代理人的行为，使之与委托人的利益目标一致。但事实上，由于缺乏前面提及的制约国有股权委托机构的机制，导致委托机构缺乏动力去监控代理人，有时甚至会产生委托机构与代理人勾结起来，共同损害终极所有者利益的行为。


同时，委托人通过监事会和内部审计部门的监控作用也极为有限，这是因为改制企业中的监事会和内部审计部门缺乏应有的独立性，他们在很多方面受制于董事会和总经理，很难直接对董事和经理采取措施。结果是，代理人通过关联交易“高进低出”转移国有资产，进行在职消费（主要指用公款请客送礼、吃喝玩乐），无视小股东的利益，追求短期行为以求得政绩等。东方锅炉、大庆联谊的原主要经营者集体舞弊侵吞国家资产的案例，便是委托机构对代理人缺乏有效监控手段的典型佐证。


４．缺乏有效的激励机制。目前，我国对改制企业经营者的激励机制仍然沿用原国有企业的激励机制，即主要通过行政提拔和有限的报酬激励。对于行政提拔，除了考虑经营者的经营能力以外，政治的、社会的因素同样重要，并且极易诱发经营者追求短期行为以获得政绩，因而靠行政提拔来激励经营者实现企业价值最大化的作用是有限的。至于报酬激励，我国对国有企业经理人员的报酬设计制度是很不合理的，主要体现在两个方面：一是上限过低，我国曾规定，企业经理人员的奖金与企业的业绩挂钩，但上限是工人平均工资的３ ～ ４倍，而在美国，经理人员的平均收入是一般员工的１５８倍，在日本则是３２倍；二是报酬结构单一，一般都是以工资和奖金组成，而股票收入相当少，大多数改制企业中董事会成员拥有股票数额不多，有的甚至根本不持有本公司股票，出现“零董事”、“零监事”的怪现象。这种不合理的报酬激励设计，使经营者有更大的动机去追求在职消费和寻租，而不是努力实现企业价值最大化。


二、构建我国改制企业有效的权力制约机制的建议


１．调整股权结构，实现股权多元化。改制企业股权结构的不合理，不仅导致资本市场的约束机制失效，而且使企业内部治理结构的制衡机制弱化。为发挥资本市场的制约作用，让各投资主体之间相互制衡，必须逐步对现有股权结构进行调整。为此，笔者认为有两种思路可以考虑：①减持国有股权，将国有股权向社保基金转让，充实社保基金。②将部分国有股权转为优先股。这种方式不仅可以保证国家拥有股利分配和剩余财产的优先权，而且可以在股权结构变动不大的情况下分散决策控制权，完善企业内部治理结构，同时也缓解了国有股流通对二级市场的压力。


２．建立制约国有股权委托机构的机制。国有股权委托机构，一般是国务院某一主管部门或国有控股公司。要使他们有压力、有动力严格考察经营者的经营能力，有效监督经营者的经营行为，制订明确的经营者选聘解聘标准，建立有效的制约机制非常必要。为此，我们可以引入两种机制：一是竞争机制。首先是组建若干个国有控股公司或持股机构，每个国有控股公司的规模不宜过大，然后把他们推向市场，相互竞争。经营业绩好的控股公司或机构可以吸收更多的国有股权，扩大规模，其主要的管理者可以留任或升职，并可按一定方式和比例分享企业剩余收益；经营业绩差的控股公司或机构则要面临向其他委托机构转让国有股权以缩减规模的压力，并且其主要管理者要受到免职或降级的行政处理。二是破产机制。若由于控股公司所委派经营者经营不当而导致所属企业经营困难甚至破产，进而引起控股公司资不抵债的，应允许该控股公司破产或被其他委托机构接管，其负责人也应随之下台。


当然，实施这两种机制必须有一个前提条件，即政府只可以在组建控股公司或机构之初任命其领导者，而在实际运作过程中，则必须完全根据市场选择来确定控股公司或机构的领导者。
３．建立企业家（经理）市场。现在，我国改制企业中的主要经营人员大都沿用行政任命制，且由于选聘、解聘经营者没有明确的标准，使得这一制度在实施过程中出现的结果是：在职的企业经理人员由于缺乏外部经理市场的冲击和压力而得不到有效的约束和激励，与之对应，外部许多才华横溢的人才却得不到锻炼的机会和施展才华的场所。因此，

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