论国有企业的财务决策机制

有企业财务管理也必然是多层次的，至少包括国有资本管理机构、国有资本投资主体和国有企业三个层面。在这三个层面的财务管理中，控股公司等国有资本投资主体处于特殊地位，一方面，其作为国有企业的出资者，是国有企业所有者财务的主体，要行使所有者财务管理的职能，其管理的对象是授权范围内每一个国有企业中的国有资本，并对其实行“一对一”的微观管理，其财务机制的建立和运行与相应的国有企业直接相关；另一方面，它又是以国有资本管理机构为主体的所有者财务中的客体，尽管目前控股公司等国有资本投资主体的资本金100%来源于国有资本管理机构，但控股公司出于资本运营的需要，也可以发行债券、对外借款、对所属企业提供担保甚至发行股票等财务活动，在这种情况下，控股公司所能运营的资金就不限于国有资本管理机构所投入的资本，而是其拥有法人财产权的全部资金。控股公司对这些资金的直接管理形成了以控股公司经营为财务主体的经营者财务，它与以国有资本管理机构为财务主体的所有者财务是不可等同看待的，前者属于经营者财务的范畴，而后者则属于所有者财务的范畴。

　　由此可见，准确地说，国有企业的财务管理至少可以分为四个层次，其中国家作为终极所有者对控股公司等国有资本投资主体的财务管理和这些国有资本投资主体根据授权以“出资者”身份对国有企业的财务管理都属于所有者财务，国有资本投资主体的经营者对其资本运营活动的财务管理和国有企业经营者所从事的财务管理则同属于经营者财务。对于国有企业财务管理的各个不同层次，都需要设计相适应的财务决策机制。

　　（二）国有控股公司层次财务决策机制的构建

　　1.构建国有控股公司层次财务决策机制的特殊性

　　国有控股公司作为国有资本管理机构授权的国有资本运营机构，对授权范围内的国有资本依法自主经营，以实现国有资本的优化配置和高效运营，保障国有资本的安全增值。作为一个特殊的法人实体，国有控股公司大多采取国有独资公司的组织形式，一般不设股东会，而是建立由董事会、监事会和经理层组成的公司领导体制。在经营内容上，国有控股公司主要是通过对外投资、联营合资、买卖股权、企业租赁以及对下属企业的合并、分立、资产重组等资本运营活动实现国有资本的优化配置，而所有这些决策对一般企业来说都属于重大财务决策，关系到企业的长期发展，理所应当由出资者来最终定夺。但对国有控股公司来说，这些决策又构成了其日常经营管理的主要内容，如果所有这些决策都要交由国有资本管理机构作出，则设立国有控股公司作为中间出资人就没有多大的意义了。设立国有控股公司的目的和其所处的特殊地位，要求国有控股公司对所属国有企业来说必须是一个真正的投资者，切实履行出资者的权力，要在所属企业的重大财务决策中发挥控制作用。但是，就国有控股公司与国有资本管理机构的关系来说，又不能简单地视为普通的子公司与母公司的关系，为了提高决策效率，发挥国有控股公司的决策优势，国有资本管理机构作为终级出资者的权力应更多地分配国有控股公司，使国有控股公司在整个国有资本的运营体系中处于决策中心的地位。

　　鉴于国有控股公司所处的特殊地位和其经营活动的特殊性，在设计国有控股公司层次的财务决策机制时必须处理好以下两个方面的关系：（1）国有资本管理机构参与国有控股公司依法自主经营之间的关系；（2）国有控股公司参与授权范围内国有企业重大财务决策与国有控股公司日常财务决策之间的关系。这两方面的关系问题，实质上都是出资者财务决策与经营者财务决策的关系问题，只不过前一种关系的出资者是国有资本管理机构，而后一种关系中的出资者则是国有控股公司。

　　2.国有控股公司层次财务决策机制的具体设计

　　关于国有控股公司层次财务决策机制，我们认为，在处理国有资本管理机构参与国有控股公司重大财务决策与国有控股公司依法自主经营之间的关系方面，就通过在国有控股公司中建立一个多方共同参与的董事会的方式来解决，使董事会成为国有控股公司的决策中心，依法自主作出财务决策，国有资本管理机构只能通过在国有控股公司董事会中委派代表的方式参与国有控股公司的重大财务决策，从而有效地避免国有资本管理机构对国有控股公司的不正当干预。同时，在处理国有控股公司参与授权范围内国有企业重大财务决策与国有控股公司日常财务决策之间的关系方面，应将内部财务决策与控制权适当在有关业务管理部门之间进行分配，避免出现内部财务决策的控制权高度集中在高层管理者的倾向。具体来说，在国有控股公司层次，可以建立国有控股公司董事会（或董事局、下同）、总裁（或经理，下同）和业务管理部门为决策主体的财务决策体系。董事会作为国有控股公司的决策中心，主要负责整个控股公司的财务战略决策和重大资本运营活动的决策，总裁则负责控股公司日常资本运营活动的决策以及根据法律或公司章程应由控股公司行使的对所属企业重大财务活动的决策权，各业务管理部门一方面参与控股公司本部日常财务决策，另一方面则对所属企业董事会的决策事项确定决策意见，并通过向所属企业委派的产权代表，行使所属企业董事会上的表决权。

　　国有控股公司董事会对国有资本管理机构负责，应当在公司的战略决策中发挥“领航人”的作用，行使财务战略制定的公司重大财务事项的决策权，包括：（1）制订公司的中、长期发展规划和重大项目的投资方案，报国有资本管理机构批准后实施；（2）制定公司年度财务预算方案、收益分配及亏损弥补方案，报国有资本管理机构批准后实施；（3）审议制订公司增减注册资本、发行债券和公司《章程》的修改方案，报国有资本管理机构批准后实施；（4）决定年度投资计划、年度国有资产运营计划、收益计划和审计工作计划；（5）决定收购、兼并其他企业和转让下属企业产权的方案；（6）决定公司年度借款总额，决定对下属企业的贷款年度担保总额度；（7）决策董事会向董事长、总裁和下属企业授权的事项，（8）决策公司总裁、副总裁及董事的报酬和支付方式；（9）决定设立相应的董事会工作机构，决定公司的基本管理制度等。国有资本管理机构除对上述前三类财务事项直接行使决定权外，其他财务事项都通过其委派到国有控股公司的产权代表（一般担任国有控股公司的董事长）行使表决权，因此对国有控股公司产权代表的委派、激励及考核等是国有资本管理机构的一项重要工作内容，这与其激励机制的设计有关。

　　由于董事会的决策关系到公司的长远发展，涉及到许多方面的利益，为了提高财务决策的科学化水平，董事会的人员构成应有广泛的代表性，其人员素质应与董事会的决策特点相适应，避免出现“董事不懂事”的现象，必要时，可以设立专门的财务决策咨询委员会，专门行使财务管理的决策咨询职能。董事会可考虑由以下方面的人员组成：国有资本管理机构代表（一般任董事长）、公司党委代表、公司经营班子代表、财务总监、法律顾问、员工代表、所属企业代表、社会专家。董事会采取集体决策方式，具体可采取会议审议和传阅审议两种形式。董事应对董事会的决议承担责任，但经证明在表决时表示异议并记载于会议纪要的，可以免除责任。董事会闭会期间，由董事长在董事会授权的范围内行使董事会的职权。

　　国有控股公司的总裁（或经理）对董事会负责，组织实施董事会决议，全面主持公司的日常经营管理工作，如果说董事会的决策主要是关于控股公司的整体战略部署的话，则总裁的决策内容主要是有关战略实施的决策，并更多的与所属企业直接相关。总裁主要行使以下职权：（

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