从权力有限论看领导干部正确的权力观

树立“国家的一切权力属于人民”的观念。人民主权是近现代宪政国家的重要原则。1776年美国《独立宣言》宣布：“政府的正当权力得自被统治者的同意”；1789年法国《人权宣言》宣称：“整个国家主权的本源寄托于国民，任何团体任何个人都不得行使主权所未明白授予的权力。”马克思主义的经典作家对权力与人民的关系也作过很多阐述，认为国家权力来源于“人民委托”(马克思.马克思恩格斯全集.第6卷.人民出版社，1961[p305]),国家权力是以人民主权为基础的(马克思.马克思恩格斯全集.第1卷.人民出版社，1956[p279])。恩格斯在谈到卢梭的人民主权思想时说：“人民拥立国君是为了保护自己的自由，而不是为了毁灭自由，这是……全部公法的基本原则。”列宁也指出民主共和制的本质是“全体人民享有全部权力”。(列宁.列宁全集.第8卷.人民出版社.1959[p524])我国《宪法》第2条明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”；第3条又规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”可见，从权力产生根源上看，领导干部代行的权力是人民授予的，整体上应受人民权力的限制，任何国家权力相对于人民权力都仅仅是一种执行权，既使在具体执法中法律授予代行权力人自由裁量权也不能否定其执法的性质；整个国家的权力配置应当和公民权利的总量保持大体平衡；领导干部在行使权力时应树立“一切权力属于人民”的观念，始终不应当忘记权力的人民性。权力为人民所给，当受人民监督，为人民服务。权力者，人民之公意也，为民所授，当为民所用。

　　第三，从分类分权意义看，领导干部要树立权力是国家职能分工的结果的观念，摒弃宗派主义和部门利益至上的思想。分权并不是资本主义的专有制度，在奴隶社会和封建社会也存在过分权，只是由于社会经济发展的程度不同从而对社会分工的要求不同，导致国家职能分工和相应的权力配置深度不同而已。我们当然要摒弃在近代社会以前的等级分权，但我们没有理由排斥按国家职能分工要求的分类分权。马克思主义的经典作家在论述资本主义的三权分立制度时也肯定了分权思想的进步意义，认为分权只不过是为了简化和监督国家机构而实行的日常事务的分工，是一种监督国家机构、防止独裁专制的民主政治形式。(恩格斯.马克思恩格斯全集.第22卷.人民出版社，1965[p274])事实上，我国的国家权力配置体系也并没有否定分类分权制度，国家权力也是按照国家职能的效率原则进行配置的，国家机构的职能分工和权力运行实行民主集中制原则本身就是一个明证。民主集中制原则是一种新型的权力的分类分权模式，它没有简单地抛弃资本主义的三权分立原则，而是在承认了按国家职能分工配置权力资源的积极意义的同时，增加了权力配置的深度和广度，否定分权的对立意义而还原出分权的社会分工内涵，建立起的一种议行合一的权力分工模式。在这种模式中，权力监督原则取代了权力分立原则，与此相应的按照权力执行的职能进行必要的分权来预防部门利益滋长和权力滥用的必备措施也不再是孟德斯就所说的权力制衡机制——“用权力制约权力”([法]孟德斯鸠.论法的精神（上册）.商务印书馆，1982[p154]),而是赋予了广大人民和各级人民代表大会及其常委会、人民检察和监督机构、社会团体组织和舆论媒体广泛的监督权，如批评权、建议权、控告权、选举权和被选举权、申诉权、检举权、罢免权、抗诉权等等，并形成一切国家机关向人民代表大会定期报告工作的制度和各国家机关之间分工负责、互相配合、互相制约的分权制度。尽管说议行合一的权力分工模式目前还有许多有待完善的方面，但是这一模式的设计理念对广大领导干部树立什么样的权力观的要求还是明确的：（1）任何国家机关的权力都是按照国家职能分工配置的，是有界限的，不得越权行事；（2）权力只有职能分类的差别，没有等级之分，权力性质的不同是因社会分工使然；（3）没有绝对独立的权力和至上的部门利益，只有受监督的权力和人民的利益；（4）任何权力的设置都是为了最大限度地提高实施国家职能的效能，没有国家职能依据的权力为不正当之权力，未经人民同意或法律明文授权不得行使；（5）没有不受监督的权力，对权力的监督无处不在。总之，国家职能乃权力设置之依据，社会分工为权力存在之根本，权力无贵贱，皆系民愿，理当必为民所细察也。

    第四，从职权特定化、具体化的意义上来看，领导干部要树立义务、责任观念和服务意识。权力细化至有关国家机关时，权力就已经转化为一种法律形态，即职权了。当进一步落实至权力代行人手中时，权力就已经完全具备了一切公民权利的情态，很容易和权力代行人的个人利益混同，权力的道德风险骤然升级，权力设置的一切价值目标和权力以何种方式实施、以何种程度的实现，都孤赌于权力代行人的个人人格，权力的一切脆弱特性都显现出来了。这也是权力转化为一种实践操作技术的代价。我们通常所说的权力腐败就是在这个层面上出现的，至少当一种国家基本制度已经定型为制度的情况下，一切反对权力异化的斗争都是围绕它展开的。可以说，这个意义上的权力观就是狭义上的权力观。

　　职权特定化、具体化是权力运行的最后一个环节，也是最为关键的环节，它对领导干部权力观的要求不是一般意义上的要求，而是对具体代行国家权力的领导干部本人的具体要求。在这个环节上权力不再是抽象的国家形态，它完全被具体化、个性化和权利化了，成为直接影响权力代行人个人权利和权力相对人权利的手段，权力完全转化为和权利相同的“个体行为”和个人形态。因此，一切适用于公民个人行使权利的审慎方式同样适用于权力代行人，即权力代行人必须以行使自己权利之审慎行使其职权，此为权力代行人行使权力之基本要求。这就是有学者所谓的“国家权力向公民权利的转化或回归”。(童之伟.公民权利、国家权力对立统一关系论纲.中国法学，1995.6[p22])可见，在职权特定化、具体化意义上的权力是和权利相对的。正是在这个意义上，中外都不乏有人把权力和权利联系起来认识或者纯粹把权力理解为权利来对待的学者和法律专家。(把权力和权利联系起来认识，认为权力和权利是相互渗透、相互转化的，在我国上世纪90年代以来比较流行，这方面有影响的主要论著和文章有：郭道晖.试论权利与权力的对立统一.法学研究，1990.4.[p1-6]；程燎原、王人博.赢得神圣——权利及其救济通论.山东人民出版社，1992.[p187-191]；童之伟.公民权利、国家权力对立统一关系论纲.中国法学，1995.6.[p14-22]；张文显.二十世纪西方法哲学思潮研究.法律出版社，1996.[p507]；谢晖.法律信仰的理念和基础.山东人民出版社，1997.[p340-345]；林喆.权力腐败与权力制约.法律出版社，1997.[p189-190]；吕世伦、文正邦.法哲学论.中国人民大学出版社，1999.[p555-562]；等等。把权力理解为权利的现象在英美法系很常见，如，[英]洛克.政府论（下篇）.叶启芳、瞿菊农译.商务印书馆，1996.[p78]；英美权威法律词典《布莱克法律词典》第1189-1190页关于“权利”含义的五个层次的解释，也包含这样的观念；等等。)中共十六届四中全会对领导干部权力观的要求也是侧重于在这方面讲的。

　　从权力和权利相对的意义上看，领导干部应当从权利相对应的义务的角度定位权力，提升服务意识，树立权力的义务观念和责任观念。具体包括：（1）权力相对，义务绝对，有无权力的义务但无无义务的权力；（2）严格区分职权和个人权利的界限，不得借权谋私；（3）法

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