从权力有限论看领导干部正确的权力观

表贵族利益的元老院和代表一般自由民（平民）的最高执政官之间的权限划分。名义上作为隶属于最高执政官的咨询机构的元老院通过实施对最高执政官的财政监督等形成了对最高执政官的实际约束，这是社会划分为贫富不同的阶层在国家权力内部的反映，它在整个奴隶社会和中世纪都被视为正当的、合法的内部权力分工形式。它本身构成对权力的限制，是近代洛克、孟德斯鸠等思想家“以权力限制权力”思想的真正来源。

　　（2）分类分权，即把具体的、合法情况下合理确定的国家统治职能交由不同的国家机构及其职能部门去行使。在罗马，世俗权力和僧侣权力泾渭分明，按职能要求对执政官的权力进行“分割”并由不同的执政官去执掌，它本身是基于社会客观条件对国家职能分工要求的产物，重在于对国家职能的“分割”，并没有形成权力制肘的设置初衷。

　　可见，从分权理论的起源上看，分权完全是社会分工——直接表现为国家职能分工的结果。这种将权力的等级分权和分类分权结合在一起的“合作性国家”明显具有把权力的分离、限制和制度性结构相衔接的趋势。([德]马克斯·韦伯.论经济与社会中的法律.张乃根译.中国大百科全书出版社，1998[p50])到近代，经过孟德斯鸠、卢梭等人揉和两种分权形式的长处，形成了西方国家系统的公法理论和国家理论。分权理论的核心是三权分立，它实质上是在国家权力体系内部引入市场竞争机制和创制了一种民主机制，主旨是以权力制约权力。它派生了一系列制约国家权力的内生制度，如权利分立和制衡制度等。

　　三是权力与权利均衡论。分权是和权力限制相辅相成的。当权力按照国家职能分工划分时，就形成对权力的限制，就不再是不受限制的整体意义上的那个“人民权力”而是法律上的权力，对权力限制的链条也会随着权力具体化的加深而进一步细分。经过对权力的第二层级——分权的限制，国家职能为不同的国家机构或职能部门所承担，权力也相应有了具体的享有者，并转化为承担者的职权。相对于国家和整体意义上的人民，职权是一种必须依法承担的实体义务；相对于其他权力的享有者，职权体现为一种权限——发布命令权的合法性和遵循适当程序的必要性。无论在哪个角度上，职权承担者都无权任意处分职权。因为，它不是对个人负责，而是对全体人民和国家整体负责。但是，权力如果不能转化为一种操作技术的话，同样不能产生现实支配力，权力特定化为职权仅仅是为权力转化为实践操作技术提供了基本前提条件和满足了国家职能按社会分工要求运行的基本条件。“权力无以自行”，国家机构或职能部门的职权最终还得由其雇员去行使，雇员成为实质上的权力执行人。职权进一步具体化为国家机构或职能部门工作人员和公民、社会组织的法律关系。因此，权力具体执行国家职能时，权力就操持在了有利益偏好的个人手中，构成直接威胁公民个人权利的手段，对权力的限制也就显得十分现实和必要。权力也就完全脱开政治学的视阈，进入法律的视野。然而，雇员有其个人利益，是个人利益的载体；雇员在代行公共职权时，发生个人利益和公共权力的混同或权力权利化的情形就不可避免。权力本身就是“影响或控制他人行为的力量”([美]亨廷顿.变革社会中的政治秩序.华夏出版社，1998[p107]),一旦掌握在个人手中就可能成为个人谋取私利的手段，甚至发生借权力侵害公共利益和他人合法权益的现象。

　　人类社会发展到今天，一切限制权力、防止权力腐败的努力最终都落到了这个层面上，所有防止权力滥用的法律制度，如行政诉讼制度、国家赔偿制度等等，都是为此而设，都意在于为职权设定羁束义务——包括实体义务和程序义务及相应的责任。因为，对权力整体意义上的限制和分权仅仅是为防止权力腐败提供保障，抽象的权力是不能直接导致腐败的恶果的。只有具体的权力与具体的权利相对峙时，权力才可能成为权利的手段，权力也才可能承受义务、责任之重。可见，从权力产生实效的最终环节上看，权力限制最终要归结为权力执行人员的职权特定化和具体化。权力和权利均衡论的核心自20世纪50年代兴起的民权论，它既坚持分权理论，又将抽象的人民主权论进一步具体化、制度化，将限制权力的事业深入到权力产生实效的最终环节，以权利制约权力，把权力根本上看作是特定主体在其职责范围内的支配力。这也正是权力有限论的本质所在。

三　权力有限论下领导干部应当树立的权力观

　　1．我国主流的权力观

　　我国传统社会是以家族来理解国家的，社会组织内人们的地位是按人生来的地位、等级式地划分的(冯友兰.中国哲学简史.新世界出版社，2004[p22]),国家权力采取类似于家庭的等级分权模式。因此，流行和占主流地位的权力观是权力的政治强制力的观点，缺乏权力有限的观念，尤其缺乏从职权特定化、具体化角度认知权力的观念。因此，从政治强制力权力观角度审视领导干部应当树立的权力观是不可或缺的角度。

　　直到上世纪90年代末，政治强制力权力观的主流地位都未根本动摇。主要的代表性观点有：（1）权力是一种管理关系。“权力是一种以法的形式固定的对社会各方面的管理关系，它反映的是一定的政治生活。”( 张循理.利益论九讲.北京：中国青年出版社，1987 [ p29])（2）权力是一种不得不服从的力量，而不论这种服从是由于何种原因引起。它可以是现实的，也可以是潜在的：“权力，是一种现实的或潜在的并且可以延伸的支配力量。”( 时运生.论公权私用、滥用的动机和条件.政治与法律.1996.1[p4])可以是物质的也可以是意志的，可以是直接的也可以是间接的：“权力是特定主体将他的意志强加于他物，使之产生一种压力继而服从的能力。”(林喆.权力腐败与权力制约.法律出版社，1997[p1])（3）权力是源于特定主体的职权的强制力。“权力是指特定主体（包括个人、组织和国家）在其职责范围内拥有的对社会或他人的强制力量和支配力量”。(卓泽渊.法理学.法律出版社，1998 [p114])这些观点虽然提法各异，但根本上都把权力界定为政治强制力，只讨论一般意义上的主权或整体意义人民权力，把权力的外延范围作了一般缩略，缺乏一般理论抽象向形而下的感性实践层面转化的机制，使得权力问题的讨论难以跳出政治学的圈子，很难形成发达的权力理论。

　　2.权力有限论下领导干部应当树立的权力观

　　从中共十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中强调“各级领导干部都要……坚持正确的权力观”的提法的侧重面上看，其所谓的正确的权力观不排除“权力是政治强制力的观点”，但不包括等级分权意义上的权力观，主要指的是各级国家机构或职能部门的工作人员作为国家权力的代行人员，在其职责范围内如何行使自己手中的权力的问题，它主要就是从权力有限论意义上讲的。具体包括四个方面的内容：

　　首先，从权力是政治强制力的角度看，领导干部应当树立权力主权观和民族观。作为政治强制力的权力首先指的是国家主权，任何个人都不是权力的主体，国家才是唯一的权力的主体，个人无随意处分权力的资格；领导干部代行权力的行为不是一种个人行为，而是一种牵涉国家主权、民族和国家利益的行为。由此，领导干部代行权力产生的义务和责任也是国家义务和国家责任，而不是个人义务和个人责任；领导干部代行权力时要严格区分权力和领导干部作为公民享有的权利的界线，也应严格区分代行权力产生的义务、责任和领导干部个人行使公民权利产生的义务、责任的界线。权力者，国之器也，当谨慎事之，勿以其利而据为己有，勿以其害而怠行。否则，轻者遗害及人，重者危邦亡国。

　　其次，从人民主权论角度来看，领导干部要

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