转轨时期中国政治权力的改革与发展

国家执行机关和党的各级组织构成，实施全面的高度的政治控制。（2）建立政治权力与非政治权力关系的权力结构时期，核心权力以党政权力部门构成，实现政治挂帅的集中管理。（3）建立中央权力与地方权力关系的权力结构时期，核心权力由中央政府和机关构成，保证中央政府的权威和计划管理。（4）建立政党权力与政府权力关系的权力结构时期，核心权力由各级党委和机关构成，保障中国共产党对国家与社会的全面领导和控制。


  上述这些传统集权主义权力结构的特点可以概括为国家全能主义、政治中心主义、中央主义和政党中心主义，即在国家与社会、政府与非政府的关系中，国家（政府权力）处于至高的核心地位；在政治权力与社会经济文化权力的关系中，政治权力处于社会生活的核心地位；在中央与地方的关系中，中央权力处于核心位置；在政党与政府和社会的关系中，中国共产党处于核心地位。在实际运行过程中，中国共产党（最终是党的领袖）始终是权力的核心，因此政治角逐的主要舞台在中国共产党内，而非党外的其他权力结构。


  在今天看来，上述权力结构体系所造成的弊端是显而易见的。国家全能主义的集中管理造成“强国家—弱社会”的模式，严重抑制了个人和社会的自由发展，从而使整个社会缺乏活力和创造力；政治经济高度一体化和政治挂帅的权力安排和集权管理体制，带有明显的“建构主义”特点，严重背离经济规律，中央高度集权的人财物自上而下的计划管理模式，使地方、集体、组织和个人缺乏自主性，限制了地方政府的积极性，严重影响政府决策的正确性和整个政治体系的办事效率；党政不分以及党的大权独揽使党凌驾于国家权力机关之上，造成党的各级组织的国家化和行政化，而各级国家权力机关和行政机关徒有虚名，这种状况不仅严重背离政治权威的理性化，而且极大地制约了其他政治权力结构功能的有效发挥。


  1978 年以后，我国经过以下六个阶段的改革，对传统的权力结构进行了调整：第一阶段：1978年 12 月党的十一届三中全会到 1980 年 8 月邓小平《党和国家领导制度的改革》讲话发表。这一阶段的主要目标和任务是实现政治上的拔乱反正；实行权力下放，确立国家统一计划指导下的地方和企业管理自主权。主要成果是实现工作重心由阶段斗争向经济建设转移；废除领导干部终身制；恢复“文革”前中央到地方国家各级权力结构和机制。其意义体现在权力中心向非政治领域转移。第二阶段：1980 年 8 月邓小平讲话到 1987 年党的十三大召开。这一阶段的主要目标和任务是下放权力，政企分开；全面推广新的自主经营管理模式。主要成果是确立了家庭联产承包责任制和企业厂长责任制；探索政治改革思路。其意义体现在社会和个人开始活化；权力重心开始下移。第三阶段：1987年党的十三大到 1992 年党的十四大召开。这一阶段的主要目标和任务是党政分开；进一步下放权力；精简机构；改革干部人事制度；建立社会协商对话渠道；加强民主和完善法制。主要成果是明确提出了政治体制改革的目标和内容。第四阶段:1992 年10月党的十四大召开到 1997 年党的十五大召开。这一阶段的主要目标和任务是转变政府职能的机构改革；合理划分中央和地方权限。主要成果是推行国家公务员制度；精简机构。其意义体现在社会和个人进一步活化。第五阶段：1997 年党的15 大召开到 2002 年党的十六大召开。这一阶段的主要目标和任务是机构改革和国企改革。主要成果是明确非公经济的地位；精简机构。其意义体现在民营经济争得了合法地位；合理划分中央与地方权限的探索。第六阶段：2002 年党的十六大至现在。这一阶段的主要目标和任务是发展社会主义民主政治，推进民主政治改革，建立社会主义政治文明；深化机构改革和国企改革；全面建设小康社会。


  在 25 年我国社会转轨的过程中，政治权力结构的调整过程，也正是中心权力被分离弱化的过程。在此过程中，我们注意到传统核心权力逐渐得到弱化，而社会权力则逐渐得到强化，不断增强公民和社会的自我管理、自我服务和自我调节能力；社会权力结构也日益多元化，社会自主权限不断扩大，地方适度分权和政务公开原则基本形成。严格说来，25 年我国改革的过程也就是突破传统全能主义集权管理体制的种种束缚和制约，探索新的发展路径的过程。因此，在某种程度上，25 年我国政治体制改革与发展的过程，也就是传统权力结构被分离弱化、新生权力结构要素，包括个人和社会自主权利、地方和企业的自主权力成长壮大的过程。这正适应了社会发展的趋势，由“强政府、弱社会”逐步走向“小政府、强社会”。


  在现代化社会中，“政治权力”和“经济权力”都是社会权力，而非国家权力。“政治权力”是社会对国家的领导权，其权力实体是政党、社会阶级阶层组织、社会政治团体和公民个人，它反映了社会对国家公共权力的制约能力；“经济权力”是企业等经济实体，以其法人财产权为基础而具有的生产经营权、财产支配权、利润分配权、劳动人事权等支配控制的权力。“国家权力”则指由国家立法、司法和行政机关所实施的法律权力和行政权力。在我国传统的政治体制中，国家与社会没有明确的界限，国家掌控一切，权力结构单一。25 年来我国改革虽然没有自觉划分上述几种权力结构，但在实际过程中，恰恰实现了“政治权力”、“经济权力”和“国家权力”的适度分离。


  25 年我国的整个改革体现了制度主义的思想理论体系。以权力结构重心位移为核心标志内容的体制创新，造就了我国改革的成就和社会的发展。毫无疑问，继续推进 25 年来的改革进程，进一步实现社会主义市场经济体制和民主政治发展要求的“有限政府”、“有作为政府”和服务型政府的建设与发展，并为我国社会的可持续发展注入了新的活力。


  三、我国政治改革与发展的基本趋势


  一个国家的政治体系是一个非常复杂的系统。如果我们把政治体系分为政府政治体系（即国家制度性体系）和非政府政治体系（即所谓的“市民体系”和政治党派及公民个体）的话，我们所谓的一国政治发展也应包含两个方面的内容，即，一方面，从政府政治体系来说，政治发展主要表现在政府制度化建设以及各种管理和协调能力的提高；另一方面，从非政府政治体系来说，政治发展主要表现为“市民社会”的成长壮大，公民政治责任心的增强，以及自治能力和参政议政能力的提高。中国政治发展也应包括国家（或政府）和社会两个层面的进步。从国家（或政府）这一层面看，推进政治体制改革，为 21 世纪我国社会经济政治的持续发展创造新的动力。


  25 年我国改革表明，政府推动的改革路线，为我国社会的全面发展提供了根本动力；25 年中国改革也表明，中心权力分离与弱化是改造传统集权体制、实现传统政治向现代政治转变的主要途径。正是这方面的努力，造就了 25 年举世瞩目的发展进步。在中国以加入 WTO 为标志的全面纳入国际体系的决策背景下，推进政治体制改革，继续沿着25 年改革开放所遵循的中心权力分离弱化的路径，进一步限制和规范“公权”——政府权力，实现“全能政府”向“有限政府”和服务型政府的转变，坚持以民为本，应该是今后我国政治改革与发展的主要方向。


  在限制和规范“公权”方面，我们认为，党的十六大以后，未来 5 到 10 年内，以下五个方面的内容是我国中心权力结构调整所面临的主要任务：一是贯彻“有限政府”原则，继续将“政治权力”从政治国家返还公民社会；二是遵循市场经济原则，彻底实现政企分开，确立企业独立的“经济权力”；三是在社会经济结构中，真正保障民营企业合法的经济权力；四是贯彻分权原则，实现中央与地方以及地方各级

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