评西方的“新公共管理”范式

场机制是改善政府绩效的一个有效手段,引入竞争机制,用市场的力量改造政府,提高政府的工作效率。这是当代西方“新公共管理”运动以及政府改革的一个基本精神。新公共管理者的一个基本信念是,既然政府的力量可以弥补市场缺陷,纠正市场的失灵,那么,反过来也一样,即市场力量可以弥补政府的不足,防止政府的失败。他们认为,以往人们只注重用政府来改善市场的作用,却忽视了相反的做法,用市场的力量改善政府的作用。在实践上,“新公共管理”运动注重用市场机制来改造政府或用企业家精神重塑政府,在公共物品和服务的提供上采用市场的方法(合同承包、代理、拍卖、招标等)或准市场的办法,并在公共机构以及政府组织中确立节约成本和提高效益的激励机制。这有积极的借鉴意义,因为市场机制的确是改善政府功能的一个基本手段,通过在政府管理中注入一些市场的因素,可以缩小政府缺陷的影响范围,使政府体制更灵活,并提高政府的工作效率。这也正是我国传统的政府管理中最缺乏的因素之一。公共管理尤其是行政管理在许多方面可以利用市场机制。例如,政府的某些活动(如许可证、执照的发放)可以采用拍卖的方式;政府的办公用品可以通过招标的方式购买;公共工程可以承包给私人公司企业;同一种公共物品或服务可以由几个机构同时提供(形成竞争)等。实际上,近年来,随着市场化进程的加速,我国政府管理的某些部门、领域或方面已经尝试利用市场机制,如政府机关和其他公共部门(如医院)的物品的集中采购、公共工程的招标投标、土地的有偿使用、营业执照的拍卖、公共服务如环境保护和治安的委托承包等都是将市场机制引入公共部门的具体体现。此外,国家公务员的公开考试录用、领导干部的公开选拔等也是引入竞争机制的突出表现。


  ———必须增强政府公务员的“管理”和“服务”意识,重塑政府与社会的关系。“新公共管理”运动在处理政府与社会关系方面也有可供借鉴之处。它要求政府官员及其他公共部门服务人员由“官僚”转变为“管理者”,由传统的“行政”向“管理”和“治理”转变,提倡顾客导向、政府提供回应性服务,满足公众(顾客)的要求和愿望,提高服务质量,改善政府与社会的关系。这对于转轨时期我国政府与社会关系的重构,提高公共服务水平有值得借鉴之处。我国的政府(国家)与社会的关系是在长期的计划经济基础上形成和发展起来的,政府凌驾于社会之上,(市民)社会不发达、社会自治能力差;现阶段公共管理中存在的官僚主义、腐败、公共责任制薄弱、官员及工作人员遇事对上不对下、对官不对民负责等消极现象与政府机构及其人员没有摆正自身的位置、没有处理好政府与社会的关系有密切关系。我国的行政体制改革应根据市场经济的要求,着力于建立一种新型的政府与社会的关系,克服目前在这种关系中存在的种种弊端,大力发展和培育社会力量,增强社会自治能力;政府组织及公共部门必须由过去的“官僚机构”转变成公共服务的“管理机构”,公共服务人员尤其是政府官员应更多地是管理者、服务者,必须有强烈的服务意识和公共责任感,必须改善政府与社会的关系,努力提高管理水平和服务质量。


  ———注意研究借鉴当代工商管理(企业管理)领域发展起来的管理经验、原则、方法和技术,实现由传统的行政管理模式向当代(新)公共管理模式的转变。如前所述,“新公共管理”作为一种“管理主义”纲领,与它直接采用当代工商管理实践的管理理论、方法及模式有直接的关系。尽管它有照搬私人部门管理经验,忽视公共部门与私人部门存在着的基本差别的倾向,但是,作为人类社会管理的两个基本领域,公共管理(政府管理)与私人管理(工商管理)两者有共同之处,都属于一般组织与管理理论研究的范围。因此,某些私人部门管理经验、原则、方法、技术及模式同样适应于公共部门,可以相互借鉴和应用。目前我国公共管理或政府管理水平不高的一个重要原因,就是管理手段单一,管理方式陈旧,管理方法落后。这就迫切需要一整套与市场机制相适应的公共管理的理论、原则、方法及技术,并构筑起新的公共管理新模式,而这套新理论、原则、方法技术和模式的一个重要来源正是当代工商管理实践及其经验。“新公共管理”在这方面的做法是有其理由的。因此,必须充分注意工商管理的示范性影响。


  从理论上看,作为政府管理领域研究的新范式,“新公共管理”对于我国行政学以及公共管理学研究的发展有重要的启示和借鉴意义。80年代中期,我国恢复了公共行政学的教学与研究。经过十多年的发展,我国行政学的学术研究、教学培训和理论应用都取得了显著的进展,已成为我国社会科学和管理科学的教学与研究的一个重要领域。但是,中国行政学及公共管理学在其发展进程中也存在一些突出的问题:一是对于当代国外的公共部门管理特别是政府管理研究领域的新发展、新趋势及新成就跟踪不够,对国外这一领域的新理论、新方法和新技术的引进、消化和吸收亟待加强;现有的国内行政学的学科理论体系(特别是教学体系)较为陈旧、单一和狭窄,大部分教科书的理论体系及内容基本上停留在西方70年代以前的水平上,未能充分体现和吸收当代国外公共管理领域所取得的新成就。二是行政学的研究缺乏开阔的视野,学术基础不牢,既未能反映政府管理领域的新变化,将其他国家机关(立法、司法机关)和非政府公共部门的公共管理活动纳入自己的范围,又未能顺应当代科学技术尤其是社会科学发展的交叉、综合和整体化趋势,充分吸收相近学科尤其是当代经济学、工商管理学、政治学和政策分析等学科的新理论和方法成果。它不能突破以往的眼界,在主题上创新,在范围上拓宽和在基础上打牢。三是行政学的理论研究落后于现实的政府管理实践,尤其是缺乏对市场经济条件下政府管理的重大实践问题以及当代国外公共管理的实践加以深入的研究,行政学的应用性、现实性和生命力不强。西方“新公共管理”范式为公共部门管理所提供的更广泛坚实的理论基础、宽阔的视野和主题创新、更全面综合的知识框架以及所取得的新理论(方法)成就,可以为我国的政府管理及公共部门管理研究领域的知识创新提供借鉴和参考①。


  ①关于当代公共管理学的研究情况,可参看拙作《公共管理学:转轨时期我国政府管理的理论与实践》,中国人民大学出版社1999年版。

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