评西方的“新公共管理”范式

与节约。英国学者温森特·怀特认为,“管理主义”(新公共管理)强调职业化的管理、明确的绩效标准和绩效评估;以结果而不是程序的正确性来评估管理水平;看重金钱的价值;对消费者而非公民的需要保持敏感,强调公共服务的针对性而非普遍性。罗德斯(Ｗ Ｒｈｏｄｅｓ)指出,“新公共管理”有如下几个中心学说:以管理而非政策为焦点,以业绩评估和效率为焦点;将公共官僚机构分解成各种建立在使用者付费基础上的处理事务的机构;准市场的使用和合同承包以培育竞争;一种强调产出目标、限制性项目合同、金钱诱因和自由裁员的新管理风格。经合组织(ＯＥＣＤ)1995年度公共管理发展报告《转变中的治理》把新公共管理的特征归纳为如下八个方面:(1)转移权威,提供灵活性;(2)保证绩效、控制和责任制;(3)发展竞争和选择;(4)提供灵活性;(5)改善人力资源管理;(6)优化信息技术;(7)改善管制质量;(8)加强中央指导职能。


  根据上述学者的概括以及其他新公共管理文献资料,我们将“新公共管理”或“管理主义”的研究纲领或范式特征归纳为如下八个方面:


  1 强调职业化管理。“新公共管理”认为,公共组织尤其是政府必须清楚自己做什么、如何做和向谁尽责,让公共管理人员成为管理者,而不是传统的仅仅听命于别人的行政官员。“新公共管理”强调部门管理权力的下放,这也意味着部门领导要负更大的责任,他们要参与更多的公共决策事务,日益卷入政治事务之中,要更经常地对相关的事务负个人责任。现在公共管理变成了政治管理的一种形式,与政治领导人的关系也发生了变化。尽管最终还是政治领袖说了算,但传统的政治与行政的虚假二分已被抛弃。


  2 明确的绩效标准与绩效评估。“新公共管理”与传统的公共行政的一个重要差别在于关注产出或结果,而非投入和过程。“管理主义”强调个人和机构的业绩(绩效)。各种公共机构被要求制订出业绩指标,以此作为衡量目标取得情况的标准;职员个人的业绩也较之以前被更系统全面地加以衡量。绩效评估系统旨在评价职员个人的业绩,评价的结果将是个人晋升、工资福利待遇等的主要依据。


  3 项目预算与战略管理。在“新公共管理”中项目预算系统取代以往的“一线项目”预算。传统的行政管理关注的焦点是投入而非产出。现在,项目预算系统根据机构的具体项目来分配资金,要列出项目、子项目以及更低层次项目的所有成本;人员的配给不再由人事部门来决定,它成为项目预算的组成部分。这就意味着政府部门要决定组织的使命或长远的目标,预测目标的获取,考虑组织如何适应环境以及它在环境中的优势和劣势、机会和成本。这种重视战略管理的途径通过将结果与资源分配尤其是与项目预算的结合,促进了资源的更好利用。


  4 提供回应性服务。传统的行政管理抹杀了个人、家庭和社会团体的积极性、主动性和创造性,无效率地生产和提供公共物品,扭曲市场法则,对消费者(顾客)提出的要求不敏感,追求整齐划一的服务,忽视公共服务的多样化;公共物品的生产不是消费者说了算,而是生产者说了算,这就造成公共物品生产与供给的高成本、低效率和浪费。“新公共管理”则强调顾客至上或顾客导向,它通过把公民变成消费者(顾客),以市场取代政府,提供回应性服务,满足公民(顾客)的不同需求。它通过引入市场机制、公民参与管理、公共服务提供的小规模化等措施,给公民(顾客)提供“以脚投票”即自由选择服务机构的机会,征求他们对公共服务的意见和要求,并测量其满意程度。


  5 公共服务机构的分散化和小型化。“新公共管理”运动中最重要的结构性变革在于,建立执行机构或半自治性的分散机构,让它们负责公共项目的执行和公共服务的提供。由一个部长负责的庞大的部(委)结构被分解成许多执行机构,每个机构负责一个或数目有限的公共服务供给,部里仅留下少数文官负责制定政策、计划和协调工作。分散化的优点是缩小官僚机构的规模和集中化程度;它通过“一步式商店”(“一站式服务”)而提高公共物品和服务供给的效率;将这些提供公共物品及服务的部门与转移支付的形式相结合,可以取得规模经济的效益;它还是对政治与行政二分法观念的一种修正。一旦提供公共物品及服务的机构是在明确的合同之下运作的,那么就没有任何特殊的理由说明它们为什么一定非是政府机构不可(以及它的职员非得是公共雇员不可)。


  6 竞争机制的引入。长期以来政府被当做校正市场制度、弥补市场缺陷、克服市场失灵的主要途径;现在反过来,“新公共管理”主张用市场的力量来改造政府,在公共部门中引入市场机制,在公共部门与私人部门之间、公共部门机构之间展开竞争,以缩小政府规模,提高公共物品及服务供给的效率。竞争机制的引入带来了公共部门服务的一系列变化尤其是形成了市场检验、优胜劣汰的局面。


  7 采用私人部门管理方式。引入当代私人部门管理(工商管理)所发展起来的管理经验、理论、方法及技术,管理主义者相信公共部门管理与私人部门管理是相似的,其差别仅仅表现为次要的方面;私人部门的管理比公共部门的管理要优越得多,效率也高得多。因此,他们主张采用私人部门管理的经验、原则、方法和技术,用私人部门管理的模式重塑公共部门管理。“新公共管理”运动中所采用的项目预算、业绩评估、战略管理、顾客至上、结果控制、合同雇佣制、绩效工资制、人力资源开发和组织发展等原则或措施均主要来自于私人部门的管理实践。这也导致了公共部门管理与私人部门管理在理论和方法上出现新的融合。


  8 管理者与政治家、公众关系的改变。在传统的行政管理模式中,官僚(公共管理者)与政治家的关系是狭窄的、技术性的关系,即主人与奴仆(发号施令者与惟命是从者)的关系。在“新公共管理”的模式中,公共管理者与政治家建立起一种更密切和灵活的关系,公共管理者日益卷入公共政策制定和通常的政治事务之中;公共管理变成了政治管理的一种形式,公共管理者日益变成官僚政治家。同时,在“新公共管理”模式中,公共管理者与公民的关系也出现了变化。市场竞争机制的引入、顾客至上、结果导向等原则的采用改变了公民的纯粹被动服从地位,公民变成顾客,要求公共管理有更明确的责任制,听取公民的意见,满足公民的要求,提供回应性的服务。


  二


  西方“新公共管理”运动已历时二十载,对于它的理论纲领和实践模式,人们褒贬不一。有人认为它是西方公共管理研究领域中出现的一次“无声的革命”,在实践上也取得巨大的成功;有人则认为它不过是“管理主义”在当代的翻版(是一种“新泰勒主义”、一种保守主义的意识形态),在实践上带来大量的新问题。那么,应当如何评价当代西方“新公共管理”的范式呢?


  应当首先指出的是,作为一种正在成长着的公共管理新理论范式以及实践模式,“新公共管理”是当代人类社会发展尤其是公共部门改革的必然产物,与当代人类社会由工业社会向后工业社会的转变,与全球化、信息化和市场化时代的来临密切相关。尽管“新公共管理”的出现与当代西方社会所面临的一系列现实社会问题(如“滞胀”、政府失败、政治和社会矛盾与冲突)分不开,但它也反映了当代人类社会进入全球化、信息化和知识经济时代对各国公共管理尤其是政府管理所提出的新要求,表明了传统的公共行政管理的理论和实践特别是建立在科层制基础上的管理体制和模式的过时或失效。


  “新公共管理”范式的出现构成了对传统的公共行政学范式的严峻挑战,它改变了传统行政学的研究范围、主题、方法、学科结构、理论基础和实践模式,日益成为当代西方公共管理尤其是政府管理研究领域的主流。“新公共管理”有其新颖、合理之处,它反映了当代西方公共管理实践的发展趋势,体现了公共部门管理研究的新成就。也可以说,它是

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