评西方的“新公共管理”范式

当代西方政府改革实践在理论上的总结,反过来成为政府改革实践的指导思想。与传统的公共行政学相比,“新公共管理”范式具有一系列的创新,这主要表现在如下四个方面:


  第一,“新公共管理”为公共部门管理尤其是政府管理研究奠定了更广泛、坚实的理论基础。如前所述,传统的公共行政学的主要理论基础是政治学特别是韦伯的官僚体制理论和威尔逊、古德诺等人的政治与行政二分法的理论。这两种理论从一开始就存在着模糊不清、不真实的问题,在当代无论是理论上和实践上都受到了怀疑和批判。“新公共管理”学者无疑看到了传统行政学的理论基础的薄弱之处,力求为公共部门管理研究奠定更广泛、坚实的理论基础。因此,他们把眼光由政治学转向经济学以及工商管理学。尽管经济学的基础带来了新问题(如下面将要讨论的),但将经济学作为公共部门管理研究的一个主要基础的优势却是十分明显的,因为经济学是社会科学中较为成熟的学科,经济学的基本假定、理论和方法论能够应用于公共管理的研究之中。从60年代开始,经济学在西方政府管理中的影响不断增强并逐步取得支配地位。60年代的ＰＰＢＳ和70年代以后的公共选择以及新制度经济学,提供了对传统的公共行政尤其是官僚体制理论的批判和政府改革实践的思想武器或理论基础,也为设计一种以市场为基础的公共决策与公共管理提供了方法论。与传统公共行政学的模糊的理论基础相比,经济学提供了精确性、预言和经验主义,并以人们的行为动机的分析作为出发点。“新公共管理”对于结果、效率和绩效测量等的关注更多地来自于经济学。


  第二,“新公共管理”开阔了公共行政学的理论视野,具有一系列主题创新。传统的公共行政学主要着眼于政府内部事务的研究,即注重的是对政府组织体制、行政过程以及行政法规的研究,过于以“组织内部”取向,理论上过于空洞,而且主要局限于政府行政管理的研究,忽视了对其他公共组织(如非营利组织、中介组织、社会团体)的研究。“新公共管理”在保留传统行政学的某些基本主题的基础上,在研究视野、主题领域及范围上有重大的突破、拓展与创新:一是将传统行政学的研究对象由政府行政部门扩展到立法、司法机关和非政府部门的公共组织上。“新公共管理”的中心主题是:“在提供公共利益和服务时,除了拓宽和完善官僚机构·77·评西方的“新公共管理”范式之外,其他机构也可以提供所有这些职能”。二是研究焦点不仅以“组织内部定向”,而且注重公共组织与社会环境的相互作用,考虑公共组织如何适应环境以及它们在环境中的优势和劣势、机会和威胁,这就使得战略计划和战略管理在“新公共管理”中占有突出的地位;同时,对于公共管理者与公民关系的关注,也使得公共责任、行政理论一类的主题成为公共管理学的重要内容。三是涉及传统公共行政学中所没有出现的大量新主题如公共物品、公共选择、公共物品和服务的供给、理性人、产权、交易成本、交换范式、制度安排、政府失败、准市场、自治型公共组织、多元组织、成本核算、信息管理系统等等。四是对传统行政学所涉及的主题作出新的解释,赋予其新的内涵。例如对“效率”概念重新诠释尤其地将它与“公平”概念联系起来考察,对传统的人事管理、财务管理主题赋予新的内容,变成人力资源管理和财政管理。


  第三,“新公共管理”建立起一个更加全面、综合的知识框架。传统的公共行政学的理论框架形成于本世纪20、30年代,建立起以官僚体制、组织原理、人事行政、财务行政、行政法规、行政效率以及行政执行为基本主题的理论框架。“新公共管理”突破了传统公共行政学的学科界限,把当代西方经济学、工商管理学(私人部门管理学)、政策科学(政策分析)、政治学、社会学等学科的理论、原则、方法及技术融合进公共部门管理的研究之中。例如,它直接将现代西方经济学的基本假定、理论和方法论作为自己的学科基础,从当代西方经济学思想尤其公共选择理论和新制度学派借用了不少基本概念和理论;它直接利用了当代私人部门管理领域(工商管理)所发展起来的许多理论、原则、方法和技术以及管理经验和管理模式(战略管理、结果控制、成本核算、合同雇佣制、业绩工资制、组织发展、顾客至上、人力资源开发、激励与诱因等主题均主要来自于工商管理领域);它将60年代末70年代初兴起的政策科学(政策分析)对于公共政策的性质、原因、结果和政策过程(政策制定、执行、评估、监控和终结等)的研究成果以及政策分析的方法与技术融合到公共部门管理的研究之中。“新公共管理”以公共物品及服务的有效供给或“良好的治理”作为核心主题,汇集了来自于当代科学技术尤其是社会科学各学科的理论和方法,因而是一个更广泛、综合的知识框架。


  第四,“新公共管理”提供了一种当代公共部门管理尤其是政府管理的新实践模式。这种新模式就是奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中所描述的“企业化政府”的十大特征:“大多数企业化的政府都促进在服务提供者之间展开竞争;它们把控制权从官僚机构那里转移到社区,从而授权给公民;它们衡量各部门的实绩,把焦点放在后果而不是投入上;它们行为的动力不是来自于规章条文,而是来自自己的目标、自己的使命;它们把服务的对象重新界定为顾客,让顾客有所选择,选择学校,选择培训计划,选择住房;它们防患于未然,而且不是在问题成堆以后才来提供各种服务;它们把精力集中于挣钱而不单单是花钱;它们下放权力,积极采取参与式的管理;它们宁可要市场机制而不是官僚主义机制;它们关注的中心并不简单是提供公共服务,而且也向公营、私人和志愿服务各部分提供催化剂,使之行动起来解决自己社区的问题。”①有的学者进一步将“新公共管理”的实践模式细分为各种类型,例如,彼得斯在《治理的未来:四种正在出现的模式》中将新的公共管理模式(治理模式)分成四种类型:市场化政府、参与型政府、灵活性政府和解除规制政府,并从结构、管理、政策制定和公共利益四个方面对这几种模式加以分析比较②。


  中国社会科学　2000年第6期①②ＳｅｅＢ ＧｕｙＰｅｔｅｒｓ,ＴｈｅＦｕｔｕｒｅｏｆＧｏｖｅｒｎｉｎｇ:ＦｏｕｒＥｍｅｒｇｉｎｇＭｏｄｅｌｓ.ＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＰｒｅｓｓｏｆＫａｓｓａｓ,Ｌａｗｒｅｍｅ,ＫＳ.1996,ｐｐ.16—20.〔美〕戴维·奥斯本、特德·盖布勒:《改革政府:企业精神如何改革着政府》,上海译文出版社1996年版,第21页。


  然而,“新公共管理”也非一种成熟的范式,而是一种尚处在发展中的理论框架,它并未获得普遍一致的认可。由于它的不成熟以及所存在的内在缺陷,而受到了来自各个方面的批评。这些批评涉及它的理论基础、意识形态倾向、管理原则、管理方法与技术以及实践模式等等。概括起来,对于“新公共管理”的批评主要集中在如下几个方面:


  一是批评“新公共管理”的保守主义倾向,说它是披着科学外衣的意识形态。例如阿什伯纳(Ｌ Ａｓｈｂｅｒｎｅｒ)说“新公共管理”是一种以新的形式来表达的、强调公共服务核心价值的管理杂种;波立特明确地将“新公共管理”看做一种意识形态的思想体系,它以强调将私人部门领域中产生的思想应用于公共部门组织的重要性为特征。更有学者认定,“新公共管理”是右派政府的公共管理哲学,是保守主义在公共管理领域的具体体现。


  二是批评“新公共管理”的经济学基础,说它滥用经济学的假设、理论和方法,是一种经济学的帝国主义。这种批评有一般和特殊两个层次:一般层次的批评是说,经济学本身是一门有缺点的社会科学,所以将它应用到公共部门以及政府的管理上同样有缺点。特殊层次的批评是说,虽然经济学对经济系统和私人部门具有一定的成效,但将它应用到公共部门及政府上

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