美英日自然龚断型企业改革的共性研究

【本文由PB创新网为您整理】一、引言

1．自然垄断型企业存在的经济合理性：规模经济与需求限制

自然垄断的基本含义是由一家企业垄断经营最有效，这是与自然垄断型企业的成本条件及所面临的需求特征共同决定的。如果在自然垄断领域中存在多个竞争者，形成寡头垄断局面，则有限的需求就要在几个厂商之间进行分割，这时每个厂商的产量必然要小于垄断者的产量，而由于自然垄断成本持续递减特征，竞争厂商的成本必然要高于垄断者的成本，竞争厂商会通过进一步提高价格的方式来弥补成本，获取超额利润，将成本提高的负担转嫁给消费者。因此，自然垄断是由某些特殊领域的规模经济规律与市场有限需求共同决定的，在典型的自然垄断领域中引入竞争从经济角度看并不具有合理性。这时就应该由政府出面对市场进入进行干预，让一家企业独家垄断，赋予特定企业的垄断经营权。但如果同时赋予其收费或价格决定权，就有可能造成价格歧视、寻租等不利于提高资源配置效率、损害消费者利益的现象。所以，自然垄断常常使政府陷入～种社会福利与企业利益取舍的两难困境。面对这种两难选择，折衷的方式就是允许企业垄断整个自然垄断领域，但要对其进行治理（Governance）。

2．治理自然垄断型企业的方式选择：国有化与现制

治理自然垄断型企业的方式大体上有两种选择：国有化与规制。国有化的基本含义是政府建立国有企业直接垄断经营，其基本思想是由政府而不是民营经济拥有和管理自然垄断型企业。从理论上分析，国有企业可使自然垄断所产生的成本节约自动由社会整体获得，而不是由垄断者所有。即使国有企业收取纯垄断价格，垄断利润也是由政府获得，国有企业只不过是另一个收税者。在英国，国有化曾是治理自然垄断型企业的主要方式。眼下英国关注的是对自然垄断型国有企业进行“民营化”，并在民营化过程中建立起新型规制。而规制作为自然垄断型企业治理的一种流行方式，基本含义是自然垄断型企业由民营经济负责，政府对其进行某种限制或规定，如价格限制、数量限制或经营许可等等。传统意义上的规制涉及到某种形式的价格控制，这种控制通常由独立的规制机构来进行。在美国，规制在自然垄断型企业治理方式中占支配地位。眼下美国关注的是如何放松规制并改善传统的报酬率规制。

既然自然垄断型企业治理方式主要有国有化和现制两种，而从产业组织学视角看，国有化又可算是一种特殊的规制方式或属于广义的政府规制，因而也可将自然垄断型国有企业改革视为自然垄断型企业的规制体制改革。而事实上，自然垄断型企业的规制体制正是影响自然垄断型企业运营的最重要方面，所以本文对自然垄断型企业改革的分析研究仅限于自然垄断型企业规制体制改革，不包括对企业内部管理体制、改革策略等方面的分析。

二、美英日自然垄断型企业改革的共同取向

1．放松规制与激励性规制并存

20世纪70年代以来，美国、英国、日本等发达国家对电信等自然垄断领域以及其他竞争性领域都实行了放松规制。放松规制意味着放松和取消许多规制条款，如把许可制放松为申报制，保留社会性规制，而把经济性规制的各项条款取消。美国是从1971年起开始实行放松规制的，从1978～1982年对航空、铁路、卡车运输、旅客运输放松规制，并导致政府撤消了民用航空局。在城市之间通讯市场上，进入规制被废除，有线电视被解除现制。1981年里根总统执政期间解除了对石油价格的规制，从1978年起部分放松对天然气的现制，到1989年，天然气现制完全消除。美国的放松规制取得了巨大的收益，到1990年为止共获得了400亿美元的收益。①放松规制取得成就的根源在于引发了竞争。如1978年美国《公用事业规章制度政策法案腰求电力机构从独立的发电厂购买电力。这一规定使得电力工业向更具效率的发电厂敞开了大门，这种将电力生产与输变电划分开来的垂直分解法能够使大量新企业参与电力生产，从而提高了效率。

但从整体上判断，发达国家放松规制的领域主要是自然垄断性质已经发生变化的领域，以及原有自然垄断型企业经营的大量非自然垄断业务部分。随着现代技术的发展和需求的改变，自然垄断产业也在发生着巨大的变化，产业属性也在不断改变。对于电力、铁路、航空等自然垄断型企业，则是区分自然垄断性业务和非自然垄断性业务，对于大量非自然垄断性业务则允许多家企业竞争性经营。而对自然垄断性业务应区别对待，政府继续对其进行规制。为给被规制企业以提高效率的激励，在仍需规制的领域，西方国家普遍引入了新的规制方式——激励性规制方式。实践证明，价格上限规制、区域间竞争、特许投标等激励性规制的实行对于促进企业提高生产效率和经营效率具有积极意义。1989年3月，美国在电信业中实行价格上限规制，规制对象为 AT＆T公司以及地方电话服务公司（LECS ）。英国、日本在电信、电力、煤气等自然垄断型企业普遍采用了价格上限规制方式。

2.以完善的自然垄断规制法律法规为改革准绳

各国自然垄断型企业改革有一个共性，即都以法律为基础进行规制及规制改革。各国在规制改革过程中都以整个政府规制体制的总体框架为依据，制定了较为完善细致的法律法规，使整个规制改革过程有法可依。

美国政府于1976～1982年仅在交通运输领域就颁布了《铁路振兴和规制改革法案》、《航空货运放松规制法》、《航空客运放松规制法》、《汽车运输法》、《铁路法》和《公共汽车管理改革法》等一系列法案，对交通运输企业的政府规制体制进行了重大改革，放松了政府对民航、铁路和公路的规制。如1976年国会通过的《铁路振兴和规制改革法案》，这一法案给了州际贸易委员会很大的自由，委员会有权同意必要合并、允许费率弹性和放弃无利可图的线路；1980年国会通过变革《铁路法》，给州商业委员会更大的权力，这些权力使铁路价格更富有弹性，有更大的放弃不经济线路的自由。1996年，通过了新的《电信法》，推动美国电信市场改革。美国规制法律坚持规制标准中立、有固定的程序、正式的辩论和诉讼的公开原则。经历了规制改革后，英国与美国具有相近的立法模式。 英国政府对自然垄断型企业改革是以政府规制立法为先导的，使改革具有法律依据和实施程序。英国政府1984年颁布《电信法》，废除了英国电信公司在电信业的独家垄断经营权，允许民营化；1986年颁布《煤气法》，废除了英国煤气公司的独家垄断经营权并进行民营化；1989年颁布了《自来水法》，允许10个地区自来水公司民营化；1989年还颁布了《电力法》，把电力企业分割为电网、分销和电力生产公司并允许民营化。各法律还同时规定建立一个法定的独立政府规制机构，由负责各产业的国务大臣委任一名总监，担任现制办公室主任。

日本政府在推进自然垄断型企业改革过程中也制定了许多法律，如《电力事业法》、《铁路事业法》、《电气通讯事业法》等对自然垄断型企业的定价等行为进行约束，并就自然垄断部门的进入进行规制。电信改革可以作为日本自然垄断型企业改革的一个典型代表。20世纪50年代初期，根据《公众电信活》、《日本电信电话公社法》、《国际电信电话股份公司法》等，国内通信线路的服务由日本电信电话公社所垄断，国际通信线路服务由国际电信电话股份公司垄断。1971年，日本修改了《公众电信法》，对附加价值通信网事业者实行了部分开放公众线路。1982年提出对国铁、专卖公社和电信电话公社三公社实行民营化，以此为背景，日本废除了《公众电信法》，并于1984年制定了《电信事业法》，开始允许其他企业进入电信领域。同时，为了改变电信电话公社组织运营效率低的状况，制定了《日本电信电话股份公司法》，依据该法，日本电信电话公

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