美英日自然龚断型企业改革的共性研究

有化的治理方式效率低下甚至无效的缘故。同时各国在进行具体改革过程中，基本上遵循了在典型或极端自然垄断性质的环节更新规制方式，实行激励性规制；在自然垄断性质已经发生变化的领域打破垄断，实行竞争制度。这就涉及到分割重组自然垄断型企业，放松甚至取消现制；同时在实行规制的自然垄断性业务与实行竞争制度的非自然垄断性业务之间，有很广阔的中间领域，即兼有竞争和规制部门的特性。从整体上讲，竞争制度与规制制度关系的演进趋势呈现出一种竞争日渐增长的势头，规制范围日渐缩小。这也符合世界各国规制改革的一般趋势。从各国规制改革实践分析，规制制度一般包括规制机构、被规制企业以及保障规制活动健康有序运行的规制法律。实行竞争制度自然需要建立反垄断制度，最基本的因素就是反垄断机构和反垄断法律。由此可以推导出自然垄断型企业规制改革的一般模式，见下图1。



四、共性研究对中国自然垄断型企业改革的政策借鉴意义

第一，制定新型的自然垄断行业规制法律，确定独立规制机构的法律地位和法定权力，规范政府规制行为及自然垄断型企业运营。中国自然垄断型企业改革沿袭一种先改革，后立法的传统。规制法律体系的严重滞后，产生许多问题。即使颁布了相应行业立法，由于这些法律是由行业主管部门起草的，所以仍具有较大局限性。为提高政府规制效率，监督规制者公正执法，规范自然垄断型企业运营，必须针对自然垄断各行业的经济技术特征，对规制机构设置、责权划分、有关价格、服务质量、市场准入条件等政策内容作出规定。目前，应加快建立总体性的《反垄断法》，修改完善《电力法》、《铁路法》、《航空法》等行业法律，同时应注意《反垄断法》与其他行业法律的协调配合。

第二，组建新型的保持利益中性的规制机构。长期以来，中国自然垄断型企业实行的是典型的政企合一规制体制。改革开放以来进行了政企分离式的体制改革。这一过程中，政府各部委逐步从所有者、管理者、经营者过渡到规制者，具有行业管理职能和市场准入规制职能。由原来的部委充当规制者的最大特点是，规制者同时又是行业主管部门，甚至是原有企业的老板，形成政企同盟。为使规制者保持中立立场，必须改革政府既是规制政策的制定者与监督执行者，又是具体业务经营者的状况，同时针对原有部委充当规制者情形加以改进完善。这涉及到现有政府机构的改革和调整，应在自然垄断行业设立相对独立的规制机构来执行政府规制新职能。

第三，合理分割原有自然垄断型企业，引入竞争机制。中国传统的自然垄断行业采取的是大一统经营模式，即一个企业既经营自然垄断性业务，同时又经营具有潜在竞争性的非自然垄断性业务。为更多地引入竞争机制，提高运营效率，必须考虑对原有组织结构进行分割重组，分解原有庞大的大一统体系，实现非自然垄断性业务的有效竞争和自然垄断业务的有效规制的合理组合。当然，自然垄断性业务与非自然垄断性业务的分割还依赖于一些条件和技术，比如网络开放运营的管理技术和方法，必须根据技术发展和管理水平的提高来稳步推进分割进程，同时还需要考虑分割后企业的国际竞争力情况。

第四，应加大自然垄断型国有企业股份制改造力度，构建激励性规制改革的微观企业制度基础。具有明晰的产权关系和完善的内部治理结构的企业，才是自然垄断产业的真正市场竞争主体。对于非自然垄断性业务，应逐步降低甚至取消行业进入门槛，大力引人民间资本和国外资本，实现竞争主体多元化。如果引入竞争只限于培育少数国有企业，则竞争难以真正形成，即使形成所谓的竞争，企业也会缺乏持久的竞争力。股份制改造是引人民间资本和国外资本的最佳途径，应加快利用国内外资本市场对现有垄断企业进行股份制改造。对于严格的自然垄断性业务，可采取股份制企业特许投标争取垄断经营权或委托经营等方式。

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