美英日自然龚断型企业改革的共性研究

社改组为日本电信电话股份公司。

3．重新组建自然垄断型企业现制机构

各国政府在实施自然垄断型企业规制改革时都组织了专门的机构负责。在规制改革过程中，产权变更或放松规制都对原有规制机构存在的必要性及存在形式提出了疑问。针对这种新情况，各国都对已存在的自然垄断规制机构进行了调整，或设立新的规制机构以适应规制改革的需要。美国政府在规制改革过程中发展了独立的规制机构系统，有意地将它们与主管部门分开。英国规制改革过程中对官僚组织进行显著的重组或权威的分散化。英国规制改革中的机构设置从近似于日本模式，即中央政府部门既是主办者又是规制者，向美国模式转变，即成立独立规制机构。日本规制改革不同于英美两国，没有对官僚组织进行显著的重组或分散化。

美国规制主要是通过由国会专门立法建立的独立的规制机构来实施。各规制机构由5～7名中立的委员组成委员会，委员会下设担当行政事务的秘书处和反映消费者意见的听证会等组织。这个规制委员会中，有对跨州（州际）服务事业进行管理的联邦规制委员会和只对州内服务事业进行管理的州规制委员会。在20世纪80年代的规制改革过程中对规制机构进行了调整，取消了民用航空局。目前，对自然垄断型企业规制的主要联邦规制机构包括州际贸易委员会、联邦能源规制委员会、联邦通信委员会等。州规制委员会组织大体上与州际规制委员会相同。这些机构大体上有三种规制权力：一是核发经营许可证，二是规定运费和价格，三是核准企业组织的内部规章。

英国除了建立各种新的规制机构外，还包括垄断与兼并委员会和公平交易办公室这两个对所有产业都拥有规制权力的综合规制机构。而在整个政府规制运行过程中，各产业的政府规制总监与负责各产业的国务大臣发挥着关键性作用，这是英国规制体系设置的特色之处。

日本规制机构设立的基本原则是使政府保持行政的自由处理权。日本规制改革最显著的特征是扩张性再规制，内阁官员都急于保护和扩张自己部门的管理权威，阻止管辖权被其他部门侵犯。各部门管辖权边界的混淆不可避免将导致各部门管辖权行使上的冲突。内阁官僚操纵了改革过程以建立新的权威来源，或用新权力代替旧权力。内阁按照解释和实施法律时能够使其自由处理权最大代的方式制定法律。而且，法律还赋予政府区别对待市场参与者的能力。日本规制改革政策的进展集中于各内阁部门，他们不与独立的规制机构分享权力，也很少受制于司法系统或执政党因素。

4．引入竞争机制与完善产权制度并存

美国自然垄断型企业的传统治理方式为民营经济负责，政府进行规制。从企业产权制度角度分析，这方面改革并不是其重点，而在于采取组织结构等措施以推动竞争机制的建立，拆分AT＆T就是～个典型案例。1984年1月，美国司法部指控AT＆T垄断了美国的电信设备市场、长途电话市场和地区性电话中场，最后该公司被分割为7个地区性经营公司，AT＆T只经营长途电话业务。而英国和日本自然垄断型企业改革情况与美国情况相比还多了一个环节，即进行企业产权制度改革，使新组建的企业自负盈亏，隔离其与政府的关系，同时进行组织结构调整，将竞争机制的建立与企业产权制度改革同步进行。

20世纪80年代初，英国以电信改革为开端，相继对电力、煤气和自来水供应、铁路运输等自然垄断型企业进行了民营化改革，民营化是其改革过程的基本特征。从整体上看，在80年代之前，国有企业在自然垄断产业中发挥了重要作用。英国的国有化比重比美国以及日本要高，并且覆盖范围还不仅限于具有自然垄断特点的公用事业，还包括许多竞争性产业。英国自然垄断型企业的原有规制体制以“政企合一”为基本特征，这就不可避免地会产生体制性通病。有关政府管理部门随时可利用其对企业的控制权，干预企业的生产经营活动，国有企业经常被政府当作干预宏观经济的工具。此外，自然垄断产业所需投资巨大，由于政府财力的有限性导致对这些产业的投资不足，引起了很大的供需矛盾。消除这些通病的惟一有效途径就是改革这种“政企合一”的规制体制。

但是，仅仅靠民营化也并不能保证自然垄断型企业效率的提高，还需要采取多种措施引入竞争机制，组织结构调整便是其中重要的一步。如英国在20世纪90年代对英国电力公司实行发电、输电、供电业务分业经营，在发电、供电市场引入竞争，输变电则由全国电网公司独家经营，国家仍对输变电价格进行规制，从而形成多家发电公司、多家配电公司和一家输电公司的格局，从而促进了英国电力的效率大为提高。

日本的自然垄断型企业在规制改革前被置于各种规制之下。长期持续的保护体制，构筑了一个使低效率赖以生存的、抑制竞争的、封闭的经济结构。为了增加整个社会的活力，促进自由竞争，从20世纪80年代开始特别是进入90年代后，日本逐步加快了规制改革。一个重要手段就是实行国铁、电话电报公社、专卖公社、日本航空等自然垄断型国有企业的民营化，进行组织结构调整。如日本1987年4月对日本国铁实行民营化，并将“国铁”分割为11个单位。其中，6个客运公司和I个货运公司，各公司都实行股份制，通过各公司之间的竞争而提高经营效率，其结果不仅降低了票价，而且使“国铁”扭亏为盈。

三、美英日自然垄断型企业改革共性研究的启示

1、国有化在一般意义上可以理解为治理自然垄断型企业的一种方式 从理论上讲，国有化和规制方式选择依据应该是两种治理方式成本与收益的比较。从对自然垄断型企业改革的国际实证着，美国自然垄断型企业选择民营经济负责，政府进行规制的方式，其改革核心是创新传统规制体系，引入激励性规制，即遵循公正报酬率规制价格上限规制等激励性规制方式改革思路。英国、日本等国在改革前多是采取国有化方式，政府直接垄断经营。但这种方式的实际效果并不乐观，从改革趋势看也是进行企业产权制度改革，实行股份制改造，政府对自然垄断性业务进行有效规制。总之，在原有自然垄断型企业治理方式为国有化的国家，其规制改革的基本路径大体上是沿着国有企业～公共法人～公私混合企业～民营企业进行，伴随着自然垄断型企业产权制度基础的变革，规制体系也相应调整。日本国铁的规制改革情况就是属于这种类型，英国自然垄断型企业的规制改革情况也大体符合这种规律。

这一结论对中国国有经济改组具有较大理论启示意义。长期以来，理论界和实际工作部门通常认为自然垄断行业需要由国有企业来经营。现在，中国开始注意自然垄断型国有企业垄断经营的种种弊端，也正着手对自然垄断型国有企业进行改革。基本思路是在传统自然垄断领域引入竞争机制，打破垄断局面。从总体上看，目前对自然垄断型国有企业改革的认识与过去相比有较大进步，但视野仍然比较狭窄，多数认为改革仅仅是在原有国有经济框架下竞争机制的引入、垄断局面的打破问题。为从根本上促进中国自然垄断型企业的长远发展，激励自然垄断型企业生产经营的积极性，必须跳出自然垄断型国有企业改革局限在原有框架内调整的局面。可以将国有企业视为自然垄断的一种治理方式，而不是将其视为与社会经济制度直接相关的组织形式。从这个角度出发，自然需要对传统自然垄断治理的僵化认识进行调整，对自然垄断型国有企业进行产权制度改革，搞真正的股份制改造，但这并不是说中国的自然垄断行业全部应改由民营经济负责，毕竟还有中国经济发展阶段和体制传统的约束。

2．自然垄断型企业现制改革的一般模式

抛开各国自然垄断型企业改革的政治经济背景的具体差异，实质诱因主要是由于技术进步和需求变化导致了部分行业领域自然垄断性质发生变化，更多的还是原有规制或国

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