外资购并国有企业条件与机制

　　随着全球跨国购并浪潮涌动，外资购并我国国有企业也已展开。外资购并国企对中方利益到底会产生什么影响，与购并的条件和购并机制密切相关。外资购并我国国有企业是在特殊的法律、政策条件下，在市场经济体制尚不完善的状况下，即政府机构对企业活动的不合理干预与放任自流并存、国有企业治理机制分化成了政府主导型和企业自主型两类、国有企业在走向市场的过程中行为方式存在严重扭曲的背景下展开的。购并中的供给与需求关系失衡，等待外商购并的国有企业数量远远大于外商的需求，形成了特殊的外商购并国有企业的运行机制。

　　1.法律外资控股购并国有企业与内资之间的重组受不同的法律关系调节。我国没有专门的适用于外资购并国有企业的法律，也没有专门规范并购行业的法律和法规。调节外资购并国有企业活动的基本法律散见于以下几个法律法规中：《中华人民共和国中外合资经营企业法》、《关于企业兼并的暂行办法》、《关于出售国有小型企业产权的暂行办法》、《国有企业财产监督管理条例》、《国有资产评估管理办法》、《关于进一步加强外商投资管理工作若干问题的通知》、《中外合资经营企业合营各方出资的若干规定》、《中外合资合营各方出资的若干规定的补充规定》、《外商收购国有企业的暂行规定》和《关于外商投资企业合并与分立的规定》。在这些法律法规中涉及跨国购并的主要问题是：股权安排、企业治理结构和经营设定、行业准入、企业待遇等。而参照这些法律法规执行的外资购并活动，交易成本具有不确定性，达成购并协议的成本取决于双方的态度和谈判的条件，并不取决于明晰的法律规定；履行协议的成本、解决纠纷的成本，都取决于购并双方的供求关系和态度，缺乏相应的明确法律规范。

　　2.政策长期以来，我国对于外商投资企业（包括外资控股企业和外资购并的国有企业），实行以所得税为核心的优惠政策待遇，不仅中央规定了所得税的“免二减三”优惠，而且地方政府规定有各种各样的优惠待遇。此外，产业政策在调节外商投资方向中起到了越来越重要的作用，限制类产业目录规定了不允许外商控股或独资经营的内容，而大多数产业领域并没有对外商控股购并国有企业提出限制。这为外商购并国有企业留出了较大的空间，而且对于外资购并国有企业具有很大的吸引力。尽管中国缺乏明晰的法律制度调节外资购并国有企业的活动，但外资购并的供求仍会十分活跃。

　　3.国有企业制度国有企业制度具有两个鲜明的特征：

　　第一，全民所有制采取国家所有制的形式，不仅委托代理的链条很长，而且委托代理成本居高不下。在公司制改革中虽然这样的委托代理关系出现了新的变化，但并没有改变这样一个事实：虽然理论上全民是国有企业的惟一所有者，但企业的剩余索取权和控制权是掌握在政府机构或企业内部人手中，形成了掌握企业实际控制权和剩余索取权的政府机构并不能对企业的亏损风险负责，到争相分割收益的局面。

　　第二，在“放权让利”的改革过程中。国有企业演变成了两种类型：一种是政府主导型的国有企业或国有控股公司；另一种是企业主导型或内部人控制型国有企业、国有控股公司。对于前者来说，政府不愿意放弃对企业的控制权，或在加强委托人对代理人约束的条件下，保持了政府机构作为委托人的权利-控制代理人的行为，企业的购并和跨国购并决策集中在政府机构手中；对于后者来说，政府在促进“政企分开”的过程中也放弃了对企业重大问题的决策权，企业经理人员成了企业的实际控制者，可以决定购并事宜，国有企业的这种体制状况，决定了它与私有制市场经济下企业购并遇到的问题和购并机制是不尽相同的，政府的行为方式对外资购并具有决定意义。

　　4.政府行为 在政企关系没有得到合理解决的条件下，政府在企业购并中发挥着独特的作用：

　　如果政企不分，政府不仅要对跨国购并契约签定的有效性进行最终确认，如果履约遇到困难或市场条件发生变化，造成市场垄断或不正当竞争，或职工、社会不可接受，政府会阻止购并契约履行；政府可能以所有者身份直接参与谈判，即使企业之间达成契约，政府也可能否定契约，或即使企业之间不能达成契约，政府也可能促成契约，政府对于购并契约具有直接的控制权，缔结契约的交易成本一般也由政府承担。这与私有产权条件下的购并行为不同。在私有产权下，由于所有权的可分割性、可让渡性和法人治理结构的完善性，产权交易受政府控制的情况较少，一般只有在超出社会可接受程度，如购并交易造成垄断或不正当竞争以及形成履约障碍或市场条件发生了变化，政府才会对购并交易进行控制。

　　如果政企分开，但所有权约束松弛，企业掌握了重大问题的决策权，包括购并决策权，则政府部门对于外资购并国有企业的态度会发生变化，往往愿意为企业购并提供服务和支持。这时政府在企业购并中的行为方式与私有产权下接近。

　　另外一个值得注意的问题是，中央政府与地方政府在面对外资购并国有企业时，利益机制不同，因而各自对待外资购并国有企业的态度、行为方式也不尽相同。

　　中央政府直接代表人民占有生产资料，同时还是社会管理者和宏观调控者。作为所有者代表，其行为目标是保证国有资产保值增值，实现收益最大化；而作为社会管理者和宏观调控者的行为目标是保证社会经济安全，实现充分就业、物价稳定、经济发展、国际收支平衡以及社会的资源配置效率最优。外资控股购并国有企业，如果既能改善国有企业的效率，实现国有资产收益增加，又能增加就业，拉动社会经济增长，促进社会经济效率，而且不影响社会经济安全，中央政府当然会支持企业购并。但是，购并的社会经济影响往往是复杂的，对于改进企业效率、实现国有资产保值增值，与增进整个社会的经济效率、社会经济安全和实现社会管理目标之间，存在冲突是难免的。这时，中央政府只能在矛盾中做出抉择。在外资购并国有企业中，中央政府经常充当的角色是协调不同政府部门和不同地方政府的利益冲突，裁决购并中遇到的重大矛盾。

　　由于国有企业是全民的资产，地方政府在代理行使资本所有权时是接受中央政府的委托，处于第二层次的代理人地位上，地方政府对于国有资产保值增值的关心程度一般要低于中央政府，地方政府更关心的是地方财政收入的增长，减轻财政包袱和地方经济增长的政绩。外资购并国有企业对于中央政府和地方下令职能履行的影响是不尽相同的，对于各自利益关系的影响也存在差异。例如，在国有企业产权流动问题上，中央政府与地方政府对成本-收益的评价就会不同，对于中央政府是成本的，对于地方政府可能恰恰是收益。外资购并国有企业后，过去是中央国有企业，现在会转变为无主管部门的企业，与地方政府的经济关联性就会增强。

　　比较中央政府与地方政府在外资购并国有企业中的利益机制会发现，外资购并国有企业可能需要面对国有资产流失问题、裁减企业冗员问题、垄断和不正当竞争问题、财税收益重新分配问题，而这些问题对于中央政府来说是成本，但对于地方政府来说，倒可能是收益。财税收益在中央与地方的重新分配，将有利于地方政府，属于地方政府的收益；裁减冗员会增加地方政府的压力，但拒绝购并，维持国有企业低效率，同样会减少地方政府财税收入；至于国有资产流失，地方政府关心的程度并不高；反垄断主要也是中央政府需要面对的问题。至于购并后企业获得发展，则既有利于地方政府，也有利于中央政府实现其职能目标。因此，在外资购并国有企业中，地方政府往往有更大的动力和热情。

　　5.购并的供求关系从供给的角度看：第一，国有企业具有参与跨国购并的

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