第三种视角看企业政府所有制：一种过渡性制度安排

这就提出一个问题，即什么样的机制可以促使政府脱离对企业的控制和所有？我们可以把中国的改革看作两个阶段，第一个阶段中很多非常规的过渡性制度安排发挥了很大的、意想不到的作用。在此基础上，第二阶段中这些非常规的过渡性制度又转轨到比较规范的、常规的、效率更高的制度安排。后面这个问题是目前非常重要的问题。

我在这里从两个方面分析。第一个方面是整体经济组织结构的灵活性问题。关于组织结构的灵活性，文献上有一些研究，主要是在企业层次，也有一些是在经济体层次。所谓结构灵活性，是说改革起来比较容易。首先我们用层级制（hierarchies）和多元制（polyarchies）作比较。在层级制下，做成一件事须很多人批准，任何一层都有否决权。而在多元制下，其中任何一个部门批准就能够做成一件事。任何一元都有批准权。这是两种很不同的组织结构。比方说，你要出国。在一种体制下，你要出国要盖两个章，一个是公安局，一个是社科院，任何一个部门都可以否决。在另一种制度下，你只要一个章，或者是北京市的章，或者是上海市的章，任何一个部门都有批准权。这两种制度的结果就不一样了，后者具有更大的灵活性，因为这边申请不到还可以跑到那边去申请。经济改革的原理是一样的。企业改制问题，即使在这个县搞不动，在另一个县就可能搞得动，如果每一个县有批准权的话。所以，组织结构不一样导致出经济中的灵活性不一样。

与此相关的是组织结构上的U型(unitary form)和M型(multi-divisional form)的区别。前者按“条条”原理组织，后者按“块块”原理组织。按条条原理组织时，协调能力较好，但要作出改变就很难，因为有一环不改，全都不能改。而按块块原理组织时，每一块自成体系，比如特区。虽然块块之间的协调很难，但它有一种灵活性，因为每一块可以自己行动而不影响其他块。中国的改革在很大程度上受益于这种结构。中国的很多改革，都是从一个地区先搞起来。而俄国就不同，因为它在经济的整体上是U型的组织结构，按条条来控制的。先搞一个条条是没有用的，必须所有条条都要动，所以非常困难。

国家体制上有联邦制(federalism)与一统制(unitary state)的差别，在财政体制上则有财政联邦制与财政统收统支制的区别。财政联邦制下地区财政是相对独立的，在这种情况下，地区性试验、地区性制度的创新，有财政上的可能性和动力，不需要什么事都经过中央。日本政府的经济组织方式相当中央集权，特别是大藏省的权力极大。在这种情况下，明明都知道问题出在哪儿，就是很难改变，因为“牵一发动全身”。这种组织结构在制度变迁的时候就较少灵活性。

第二个方面是政府的激励机制问题。近年来我国各级政府激励的改变可以从两条来看。第一条是地方政府预算约束变硬，这在1994年以后较为明显。这有多种原因，比如紧的货币政策，银行系统的收权，《预算法》的实施，新的税收制度等等。非常有意思的是，过去我们总是指责银行乱贷款，现在却指责银行“息贷”。过去是国有企业从来不开除工人，现在是担心下岗人数太多。预算约束变硬对政府激励的改变很重要。如果政府可以期望对银行施加压力或从财政渠道拿到钱的话，它就没有把企业卖掉或对它改制的动力。

第二条是市场竞争的增加。现在听到的很多的是“恶性竞争”、“不公平竞争”这类词。但这本身说明竞争在增加。竞争使得租金下降。特别是当企业大面积亏损时，它们已经不是政府生财的地方了，相反，它们已经变成了包袱。如果一旦变成了包袱，那么政府的激励是什么呢？很简单，就是把它们甩掉。包袱越重的，甩掉的动力就越大。而对一些特别肥的，比如电信，就没有人愿意放手。

因此，从一种次优状态转向最优状态，比如政府从对企业的所有和控制中撤出，并不是不可能的，它取决于政府的激励和组织结构的灵活性。这是研究内生性制度变迁问题中非常有意思的课题，还有很多研究工作值得去做。

六、总结：作为一种过渡制度的企业的政府所有和控制

中国的转轨经历非常有意思，素材非常丰富。作为一种实证研究，关于企业所有制和控制权问题上有一些重要现象需要解释。在中国，为什么在相当长的一段时间里，非私有的、政府介入的企业会有这样大的正面作用？而私有企业的作用比我们想象的要小？私有化的进程为何比较慢？为何企业改制上小企业进行得快，而大企业很慢？我们需要用一种比较系统的理论解释这些现象，既符合经济学的基本原理，又与观察到的现实相对应。研究要得到认可，就必需在已有的经济学框架里面进行。这样主流经济学才会明白转轨经济的模型与通常的标准模型之间到底有哪些不一样。这里重要的区别是制度环境不同。因此，企业的政府所有和控制就有不同的机制和含义。但是，我们不能用静态的观点来看。从动态的角度观察，这种机制最好是被看作是一种过渡性的制度安排。

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