第三种视角看企业政府所有制：一种过渡性制度安排

是对完全合同的分析的一种替代，因为这里面分析的问题不完全一样。在完全合同里，因为有关合同不完全时出现的问题被假定掉了，使得它可以集中地探讨信息不对称问题，以及什么样的信息好，什么样的信息不好这样的问题。而在合同不完全的框架下，事后重新讨价还价而造成的成本收益问题便是分析的中心。虽然最初的研究是诸如套牢(lock-in)这样的问题，但是文献发展到现在，已经跳出了这样的问题。比如，一个应用是研究债权和股权的差别。通常人们看到的是收益形式上的差别，即前者是固定的利息收入，后者是剩余收入。但从控制权角度看，两者又有另外的差别。就是说，在企业健康的时候，控制权在股东手里；一旦破产了，控制权就转移到债权人手里。

我的兴趣是研究在转轨经济中的企业所有制和控制权的问题。我觉得，这两条主线都非常有用。在转轨过程中，我们更有理由相信，很多合同更不完全。首先，在发达国家能写得很详细的合同，在我们转轨经济中就不会写得详细，因为人们还没有经验。第二，在发达国家有一个好的执法机构在后面执行合同，因为那里有一套法制体系，政府是第三者。这就不是我们这里的现实情况。事实上，转轨本身就是从原来没有法治的状态，转向有法治的状态。因此，我们在多数情况下就不能假定政府会公正地裁判经济合同。我们通常说，政府不是一个第三者而是一个经济的参与者。至少在我们还未完成转轨过程之前，这是一个非常重要的事实。如果是这样，你对签的合同，能相信它能全部被执行吗？在很大程度上是不能全部被执行的。所以，我们就更有理由相信，很多激励问题在成熟的经济中可以通过完全合同解决，但在转轨过程中则不会，因为基本的制度不一样。这就说明，不完全合同这一分析工具对于我们研究转轨时期的企业是非常有用的，运用这样一些分析工具来重新看一下所有制问题，会得到一些新的启发。

三、政府对企业所有和控制的不利因素

下面谈第一个问题。第一个问题是说，在制度环境完善的条件下，无论从理论还是实证角度，都很难说明政府对企业的直接所有和控制有任何优势。这有四方面的原因：

第一个方面是信息问题。哈耶克的基本想法是，信息是分散在全社会的，任何人都不可能在社会里对所有的信息全部了解，每一个人都有一些别人没有的信息。市场经济最大的好处，相对于计划经济，就是能够利用分散权利决策的过程而充分利用掌握在每个人手中的信息。而计划经济试图把信息集中在某一个部门，然后做出决策，这是非常没有效率的。这是哈耶克1945年的论文，是一个非常深刻的观察。

但是哈耶克只是比较市场与中央计划，并没有比较企业的国有与私有。政府所有企业是否比私人拥有企业具有信息优势？考虑一个对等情况：国家作为一个所有者，聘用一个经理来经营国有企业，而一个私人老板也雇用一个经理。在两种情况下，所有权和经营权或控制权都是分离的，所有者都不可能有完全的信息，但谁有可能有更好一点的呢？我们比较难说明政府有什么优势。因为任何政府可能有的对经理的监测方式，一个私人老板也会有，还可能更多。为什么可能更多呢？这是因为如果企业全部是国有独资，那么信息监督来源只是国家一家。但是如果所有权是分散的，比如说一部分股份公开上市，那末就有很多投资主体在市场上对它进行监督、评价。市场上各种各样的金融机构以及评价公司就是靠搜集、传播这种信息为职业的。它们有激励这样做是因为企业的所有权是可以买卖的。有了产权的变换之后，才可能把信息出让，因为人们真正是在用钱买东西，这个信号是有用的，不然只是对它做一个评价，没人知道你这个评价是对的。如果国家垄断了一个企业的所有权，这种信息来源就少了。

第二方面是政府行为的目标问题。我们不能假定政府永远是政治目标。但是我们可以假定政府的目标不是纯经济的。比如，当银行是政府所有时，政府可以让银行接受退役军人，安置这些人当然是政府的一个目标。而私人的目标不可能是为了接纳退伍军人，他是看这个人是不是真的对我有用。但政府确实有这个职责。军人是为了保卫国家，有社会目标的，对军人的许诺是退伍后安排就业。这也是一个合同，这是无可非难的。并不是说政府不可以干预私有企业，当然可以。但是当政府拥有了企业的所有权和控制权，它就可以比较容易地、低成本地干预企业。由于政府不是纯经济的目标，所以它的很多决策从经济效益角度讲，相对于私人企业来说，具有更多的扭曲。这并不是说政府是非理性的。就它的非经济目标而言，它是理性的。如果我们把经济效率作为主要的标准，政府行为的目标问题常常就直接导致政府拥有企业没有优势。

第三个是政府的可信承诺问题(credible commitment)。政府不同于自然人和其它机构是因为它的权力很大。这个权力大，又是好事又是坏事。权力大了以后，可以做很多事。也正因为如此，事先承诺不做某些事事后就变得不可信。比如中央银行的货币政策，一种观点认为，中央银行应该采用事先固定的“法则”（rule），而不应使用事后“随意性决策”（discretion）。与此相关的是中央银行的行长任期应该特别长，不受政府换届的影响。总而言之是希望通过这些制度安排使得政府承诺的稳定金融政策变得非常可信，不因一时的经济低迷而做出一些对于长久经济稳定不好的决定。从这里我们看到一个基本原理，即要想使承诺变得可信，应该增加交易成本，使政策变化的成本上升。

这是一个很有意思、似乎有背与通常的直觉的原理。在世界银行的一个有关项目评估中的制度作用的研讨会上，主持人在开场白上说：“我们最近从制度经济学学到很多东西。我们要尽量减少信息不对称，尽量减少交易成本。”后来我评论说：“这有一定道理，但不完全对。”当可信承诺是主要问题的时候，我们要增加信息不对称，增加交易成本。这是为了保证当时所许诺的过后不改变。在转轨经济中有两大现象与承诺问题有关，一个是软预算约束问题，一个是随意增税，乱收费问题。事先说“你要亏损，我肯定不补”。事后发现，问题出来了，还是非常理性地去补。事先说好了，“我保证什么税也不加，也不乱收费”。事后看到你的利润多了，又变了政策。这两种情况，对人的激励都是非常不好的。权力越大，控制的资源越多，往往不容易做出可信承诺。比如当政府控制中央银行时，当它看到这么多企业破产，它就想办法把它们救出来，如果没有钱，它就可以印钞票。如果另外一个政府不控制中央银行（比如地方政府），也不控制这么多资产，那么它就无力去解救。所以权力大，在某种程度上是负担，不是资产。

最后，即使前面的那些问题都不存在，也还有一个政府负担过重问题(overload)。我们的政府太累。政府要做的事情很多，应做那些私人部门做不了的事情。我们知道，任何一个公司都有它的“核心强项”（core competence）。政府的核心强项应是诸如宏观稳定、执行合同和法律、提供公共品等等。如果再让它去管企业，必然会到报酬递减的方向去。即使没有其他的问题，庞大的政府的内部管理也是问题。

从以上这四个方面来看（当然还会有其他的很多方面），政府的信息问题、目标函数问题、可信承诺问题和官僚体系问题都使得政府所有和控制企业的成本太大。现在绝大多数经济学家会同意，作为长远的目标，可能除了一些极少数的特殊部门外，政府对企业的所有和控制在经济意义上并无优势。

四、转轨期间政府对企业所有和控制的次优原因

中国的改革经历表明，企业私有化开始的较晚，只是在1994年以后，国有小企业和乡村集体企业的私有化才大规模开始，而大型国有企业还在股份制里面探索。到九

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